WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 16 |

3.2. Трансформация территориальной организации: правовые рамки Еще до начала реализации муниципальной реформы можно было предположить, что чрезмерно жесткие подходы к преобразованию территориальной организации местного самоуправления приведут к трудностям в реализации реформы и потребуют серьезных изменений в данной сфере для приспособления общей модели к жизненным реалиям. Законодательством предусмотрены определенные механизмы подобного приспособления, изложенные в статьях 12-13 Федерального закона 131-ФЗ. Однако очевидно, что при наличии на территории выборных органов любые преобразования являются весьма проблематичными, потому что фактически означают не административные изменения, а изменения структуры власти. Кроме того, социальным слоем, активно препятствующим любой оптимизации в данной сфере, становится муниципальная бюрократия.

Что касается законодательно закрепленных процедур изменения территориальной организации, то они находятся под давлением диаметрально противоположных, конфликтных требований. С одной стороны, эти процедуры должны обеспечивать возможность динамичных сдвигов в территориальной структуре в соответствии с эволюцией системы расселения в целях формирования наиболее благоприятных условий для решения вопросов местного значения, тем самым они должны быть достаточно простыми и оперативными. С другой стороны, эти процедуры должны обеспечивать защиту интересов местного самоуправления от воздействия, основанного на властных и политических мотивах, тем самым должны предусматривать реальный учет позиции местного сообщества, что значительно усложняет механизмы Так, например, в Новосергиевском районе Оренбургской области в 2007 г. на районный уровень передается 12 ключевых вопросов местного значения. «Все поселения района заключают соглашения в едином формате, в условиях жесткого административного давления. Решение вопроса представительным органом поселения осуществляется «с голоса», никакие письменные материалы не раздаются.

Голосование происходит списком, а не по каждому отдельному вопросу. Администрация района не предоставляет отчета о том, каким образом исполнялись переданные полномочия в предшествующий период, какие средства были на это затрачены» (Региональные особенности реализации муниципальной реформы в условиях переходного периода. – М.: ИЭПП, 2007, с. 143). В Малоярославецком районе Калужской области в 2007 г. также сохраняется «единообразный подход к передаче полномочий по решению вопросов местного значения от вновь созданных поселений муниципальному району. При этом не учитываются различия в финансовом и кадровом потенциале вновь созданных поселений, позиция руководства поселений по данному вопросу» (Там же, с. 170).

трансформации и увеличивает вероятность отрицательного результата. Очевидно, что сформировать механизмы, в одно и то же время соответствующие и той, и другой системе требований, практически нереально.

В соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ, изменения территориальной организации местного самоуправления осуществляются законами субъектов Российской Федерации и могут происходить в форме изменения границ муниципальных образований; преобразования муниципальных образований, под которым понимается их объединение, разделение, а также изменение статуса; а также упразднения муниципальных образований (последнее предусмотрено только для малочисленных поселений на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях). При этом решения (соответствующие региональные законы) об осуществлении подобных изменений должны приниматься с учетом мнения населения. Законодательством предусмотрено два механизма выражения населением своего мнения по вопросам изменения территориальной структуры:

- непосредственно путем голосования24 либо на сходах граждан;

- опосредованно, через мнение представительного органа муниципального образования.

До принятия поправок, внесенных в федеральное законодательство в 2007 г., преобладал подход, в соответствие с которым при изменениях территориальной организации, затрагивающих поселения, преобладали механизмы непосредственного учета мнения населения. В случае, если изменения затрагивали только муниципальные районы, достаточно было согласия представительного органа. В последних изменениях законодательства в данной сфере прослеживается тенденция к упрощению проведения территориальных преобразований путем более широкого распространения опосредованного учета мнения населения через позицию представительного органа.

Представляется, что подобные тенденции не случайны. Они отражают четко выявившуюся в 2007 г. ситуацию, когда многие инициативы в реформировании территориальной организации местного самоуправления (вне зависимости от того, обусловлены ли они объективными потребностями либо политическими интересами) наталкиваются на чрезвычайно жесткие барьеры. Если механизмы формирования новой территориальной организации, предусмотренные Федеральным законом 131-ФЗ, предусматривали широкие возможности трансформации в данной сфере, то механизмы ее реформирования оказались во многом неработающими.

«Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования» (Федеральный закон №131-ФЗ, Ст. 24, части 5, 6).

В рамках муниципальной реформы изменены также процедурные аспекты трансформации территориальной структуры. В отличие от прежнего Федерального закона 1995 г.25, требующего установить региональным законом порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, действующее федеральное законодательство таких требований не содержит. В связи с этим, к настоящему времени утратили силу законы субъектов РФ, определявшие данный порядок, в том числе порядок установления начала и конца переходного периода преобразований, порядок проведения мероприятий по прекращению деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих, вопросов правоприемства и т.п. В соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ, для каждого конкретного случая преобразования муниципальных образований необходимо принимать отдельный закон субъекта Федерации, содержащий соответствующий порядок преобразований. Это усложняет правовое регулирование данного процесса и приводит к нерешенности многих вопросов в процессе осуществляемых на практике преобразований.

3.3. Трансформация территориальной организации: объединение поселений Опыт 2007 г. в полной мере продемонстрировал направленность предусмотренных действующим федеральным законодательством подходов к трансформации территориальной структуры на консервацию сложившихся отношений, а не на осуществление динамичных изменений. В первую очередь это проявилось применительно к поселениям, где для осуществления преобразований необходимо непосредственное согласие населения. Ярким примером здесь является ситуация в Челябинской области, где была выдвинута одна из наиболее масштабных инициатив по изменению территориальной организации местного самоуправления. Летом 2007 г. в областной администрации был сформирован список из 67 поселений, которые необходимо ликвидировать по причине их финансовой несостоятельности, объединив с более финансово обеспеченными территориями (всего на территории Челябинской области 274 поселения). В качестве критерия выступал объем налоговых и неналоговых доходов, который в предложенных к ликвидации поселениях составляет менее 200 тыс.

руб. в год, что недостаточно даже для содержания аппарата управления. При этом в первую очередь в список попали те поселения, в состав которых входит немного населенных пунктов, чтобы можно было получить экономию на управленческих расходах. В бюджет 2008 г. предлагалось заложить средства на поддержку этих преобразований.

Подобная инициатива встретила активное неприятие муниципального сообщества области. 14 августа 2007 г. в Челябинске был проведен круглый стол по данному вопросу, организованный Ассоциацией сельских поселений Российской Федерации и Ассоциацией сельских муниципальных образований, действующей в Челябинской области26. На нем столкнулись две непримиримые точки зрения. С одной стороны, Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Стенограмма круглого стола опубликована: Стенограмма круглого стола «Местное самоуправление как ресурс развития страны», посвященного проблематике муниципальных образований, не имеющих достаточной налоговой базы и рекомендуемых к присоединению к другим муниципальным образованиям, Челябинск, 14 августа 2007 года. Обсуждение дискуссии и итогов круглого стола опирается на данную публикацию.

представители областной власти настаивали на том, что реальное самоуправление невозможно в условиях предоставления муниципальным образованиям всех финансовых ресурсов государством. С другой стороны, представители местной власти отстаивали право на бюджетное выравнивание с уровня субъекта Федерации, обеспечивающее возможности для решения вопросов местного значения всеми поселениями, и утверждали, что только самоорганизация населения и местное самоуправление способны обеспечить развитие территорий.

При этом дискуссия, происходившая на круглом столе, выявила всю сложность и неоднозначность сложившейся ситуации. Аргументы и той, и другой стороны заслуживают серьезного внимания. Сторонники объединения поселений утверждали, что реализация потенциала местного самоуправления возможна лишь в том случае, когда на территории есть собственные ресурсы (включая кадровые) и стимулы эти ресурсы мобилизовывать. В глубоко дотационных поселениях отсутствует и то, и другое, тем самым местное самоуправление становится формальностью, развивается иждивенческая психология. Вместо самоорганизации населения в таких поселениях наблюдается бюрократизация муниципальной власти, местные чиновники борются в первую очередь за свою зарплату. Противники предлагаемых преобразований ставили вполне конкретные вопросы об эффективности выдвигаемых предложений. Как будут работать механизмы обеспечения муниципальными услугами в ликвидируемых поселениях: ведь там продолжают жить люди, а при отдалении власти ситуация может ухудшиться Что даст объединение глубоко дотационного поселения с другим, тоже депрессивным, хотя, возможно, и менее дотационным Как можно оценивать эффективность местного самоуправления на территориях в условиях, когда ему не переданы все полагающиеся по закону полномочия и ресурсы, да и просто прошло чересчур мало времени Ситуация в Челябинской области продемонстрировала всю конфликтность принципов, заложенных в трансформацию территориальной структуры в ходе муниципальной реформы. На поселения, создающиеся практически на всей территории страны, возлагается определенный круг вопросов местного значения вне зависимости от наличия предпосылок для их решения и возможности создать подобные предпосылки в перспективе. При этом ситуация с поселениями, не имеющими потенциала развития и ресурсов для исполнения своих полномочий, оказывается законсервированной. Федеральные гарантии наличия близкой к населению поселенческой власти создают определенные условия существования на данной территории местного самоуправления как института. Однако эти гарантии приводят к тому, что вне зависимости от эффективности деятельности местной власти и проводимой ею политики: прилагает ли власть усилия для привлечения бизнеса на свою территорию, находит ли нестандартные пути решения вопросов местного значения либо, напротив, передает основную часть полномочий на уровень муниципальных районов – ее существование не может быть поставлено под вопрос.

С этой точки зрения весьма показательна судьба «списка 67». Столкнувшись с неприятием выдвинутых идей, региональная власть не стала настаивать на предлагаемом объединении. Уже ко времени организации круглого стола количество поселений в списке сократилось примерно до двух десятков. А к моменту проведения голосования населения, приуроченного к выборам в Государственную Думу 2 декабря 2007 г., осталось всего восемь проектов объединения поселений27. В ходе голосования в Информация о результатах голосования приводится по материалом местной прессы. См, например, Александр Полозов, Александр Патан, © «URA.Ru», 07.08.2007; интервью с заместителем Губернатора Челябинской области, «Губерния», 5-11 сентября 2007.

подавляющем большинстве поселений подобные проекты были отвергнуты. При этом явка избирателей составила от 66% до почти 75%, т.е. данная позиция реально отражает мнение населения. Лишь в одном случае население высказалось за укрупнение: жители Бабарыкинского и Спасского сельских поселений, расположенных на территории Верхнеуральского района, поддержали инициативу по объединению.

При явке 83% и 66% за укрупнение проголосовали соответственно 52% и 82% участвовавших в голосовании. Однако в целом можно констатировать, что инициатива региональной власти по укрупнению поселений провалилась. И хотя к марту 2008 г.

предполагается разработать аналогичные проекты еще для нескольких территорий, неэффективность используемых инструментов для изменения территориальной организации является достаточно очевидной.

Аналогичная ситуация сложилась и в Амурской области. Здесь голосование об объединении муниципальных образований проходило в 23 поселениях. Как и в Челябинской области, явка была достаточно высокой. Но решение об укрупнении принято только в двух случаях. Причем «против» в основном выступили жители экономически слабых, присоединяемых муниципальных образований.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.