WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 16 |

Кол-во вопросов местного Способ значения, финансирования Наличие бюджетных переданных вновь решения вопросов полномочий образованным местного значения в поселениям поселениях 2006 2007 2006 2007 2006 Магаданская область 0 3 смета смета нет нет Республика Татарстан 5 5 смета смета нет нет 11 12 смета смета нет нет Псковская область Корякский АО 16 16 смета смета нет нет в полном в полном Республика Башкортостан 17 17* бюджет бюджет объеме объеме Свердловская область 14 17 смета смета нет нет 14 18 смета смета нет нет Еврейская автономная область в полном в полном Тюменская область 11 18 бюджет бюджет объеме объеме Рязанская область 12 18 смета смета нет нет Московская область 18 18 смета смета нет нет в полном в полном Республика Адыгея** 13 19 бюджет бюджет объеме объеме Нижегородская область 3 19 смета смета нет нет Белгородская область 20 20 смета смета нет нет Самарская область 20 23 бюджет бюджет частично частично в полном Удмуртская Республика 16 25 смета бюджет нет объеме в полном в полном Республика Хакасия 20 26 бюджет бюджет объеме объеме в полном в полном Краснодарский край 24 28 бюджет бюджет объеме объеме Ярославская область 2 31 смета бюджет нет частично в полном нет Республика Карелия 16 32 смета бюджет объеме *Законом Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года №162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» установлено, что «к вопросам местного значения поселений…относятся вопросы, установленные федеральным законом». Однако по информации органов государственной власти Республики, представленной полномочному представителю Президента РФ в Приволжском федеральном округе, вновь созданные поселения в 2007 году решают 17 вопросов местного значения.

Кроме того, в Республике получила широкое распространение практика заключения соглашений о передаче полномочий районов, в результате число вопросов, решаемых поселениями, сократилось до 7.

**В отсутствие необходимых нормативно-правовых документов в общедоступных правовых базах, выводы о состоянии местного самоуправления в Адыгее были сделаны на основе информации, подготовленной полномочным представителем президента РФ в Южном федеральном округе.

Источник: законы субъектов РФ, устанавливающие особенности реализации Федерального закона № 131-ФЗ на своих территориях в переходный период, кроме приведенных данных по Республике Башкортостан и Республике Адыгеи. По названным регионам источником служила информация, переданная из этих регионов в адрес полномочных представителей Президента РФ Приволжского и Южного федеральных округов.

3. ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 3.1. Общие проблемы территориальной организации местного самоуправления в условиях муниципальной реформы Подходы к территориальной организации местного самоуправления в рамках муниципальной реформы были одним из наиболее дискуссионных моментов идеологии преобразований в сфере местного самоуправления. Это связано с рядом факторов, основные из которых можно свести к следующим.

Во-первых, муниципальная реформа предусматривала радикальное изменение территориальной структуры местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Она не учитывала сложившихся в регионах традиций и накопленного опыта функционирования в рамках различных моделей организации местного самоуправления. Не принималось во внимание, что до начала реформы в различных регионах были реализованы разные варианты территориальной структуры местного самоуправления: районная модель (которая являлась преобладающей), поселенческая модель, двухуровневая модель. Причем иногда на территории одного субъекта Федерации сосуществовали различные модели. При этом даже в рамках единых моделей между разными регионами наблюдались существенные различия, выделялись примеры лучшей практики17. При подготовке реформы эти наработки никак не были учтены и фактически оказались утерянными в ходе проводимых преобразований.

Во-вторых, идеологией реформы предусматривалась унификация территориальной структуры. Безусловно преобладающей становилась двухуровневая модель: на всей территории страны, за исключением крупных городов и малонаселенных территорий, местное самоуправление стало осуществляться как на уровне муниципальных районов, так и городских и сельских поселений. Считалось, что это приведет к повсеместному приближению местной власти к населению, сохраняя при этом возможность реализовать экономию на масштабе при предоставлении ряда услуг. Применительно к муниципальным районам, с одной стороны, и поселениям, с другой стороны, были закреплены собственные вопросы местного значения, доходные источники, механизмы финансового выравнивания. Тем самым с формальной точки зрения была обеспечена логическая стройность формируемой системы.

Однако подобные унифицированные подходы не учитывали существенного разнообразия объективных условий на территориях, где осуществляется местное самоуправление, и динамичных изменений в системе расселения. Эти изменения в комплексе могут быть охарактеризованы следующим образом:

• произошла стабилизация доли городского населения (73% по результатам переписей 1989 и 2002 гг.) при уменьшении общей численности населения страны, что означает примерно одинаковые темпы сокращения городского и сельского населения;

Так, например, разные подходы к организации двухуровневого местного самоуправления в Астраханской и Калужской областях до начала муниципальной реформы приводили к совершенно различным последствиям функционирования данной модели. См.: Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. – М.: ИЭПП, 2005, с. 226-231; 243-246.

• снижение численности населения происходит практически во всех малых городах и поселках городского типа, с 1989 по 2002 гг. количество городов и поселков городского типа с численностью населения до 50 тыс. человек сократилось на 12%;

• в сельской местности сочетаются тенденции к катастрофическому обезлюживанию территории с поляризацией в системе расселения: растет доля крупнейших сел с численностью населения более 5 тыс. человек, однако их количество крайне мало (менее 1% сельских населенных пунктов по результатам переписи 2002 г.), в то же время доля сел с населением менее 500 человек составляет 88% сельских населенных пунктов, при этом продолжает увеличиваться количество мельчайших сел18.

Очевидно, что на динамику системы расселения влияют многочисленные факторы, одним из важнейших среди них является неравномерность экономического развития в условиях сокращающейся численности населения. В результате человеческий капитал концентрируется в первую очередь в «точках роста», где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг. В то же время на значительной части территории происходит отток населения, ухудшение его возрастной и образовательной структуры, уменьшение доступности услуг. По мнению специалистов, это фактически приводит к разрушению сложившейся структуры расселения, под которую формировались все сети социального обслуживания населения19. Подобная дифференциация носит как внутрирегиональный, так и межрегиональный характер. Не очевидно, что в столь различных, поляризующихся условиях муниципальная организация может быть унифицированной, органы местного самоуправления могут решать одни и те же вопросы местного значения и иметь одинаковый круг полномочий, применительно к ним могут использоваться единые механизмы финансирования.

В-третьих, при формировании муниципалитетов нижнего уровня учитывались в первую очередь критерии численности населения и пешеходной доступности центра поселения. Финансовые возможности вновь созданных муниципальных образований, а также их обеспеченность инженерной и социальной инфраструктурой в расчет не принимались. Практическая реализация реформы территориальной организации местного самоуправления привела к тому, что число муниципальных образований почти удвоилось20, причем основной прирост произошел за счет сельских поселений.

Эти поселения в подавляющем большинстве были созданы в границах существовавших См.: Абанкина И.В. Культура безлюдья // Отечественные записки, 2005, № 4. Подобные тенденции в системе расселения отмечаются и другими авторами. «С одной стороны, идет опустынивание страны. На наших глазах уходит последнее «деревенское поколение» – те, кто живет в деревне. Их дети уезжают учиться в район, в областной центр, в столицы, и мало кто возвращается. Остаются те, кто по возрасту, по здоровью не может и не хочет уезжать. Они доживают… Они уйдут из жизни очень скоро, и появятся новые заброшенные села. С другой стороны, идет вторичная колонизация: появляются локальные рыночные хозяйства, вокруг которых возникают небольшие социумы – этакие расширенные фермерские хозяйства. И второе направление колонизации – дачи. Вдоль всех магистралей идет вторичное освоение территорий дачниками» - такое мнение о сложившейся ситуации высказывает С. Кордонский (Рудаков В.

Тупики самоорганизации // Коммерсант-Власть № 41, 23.10.2007).

«Поляризация населения, сокращение числа малых и средних городов, поселков городского типа, резкое увеличение числа мельчайших и, наоборот, очень крупных сел привело к катастрофическому несоответствию сетей социального обслуживания структуре и динамике расселения» (Абанкина И.В.

Культура безлюдья …).

По данным Министерства регионального развития, на 1 января 2007 г. в Российской Федерации существовало 24,2 тыс. муниципальных образований, тогда как до начала реформы их насчитывалось 12,6 тыс.

ранее сельсоветов, при их формировании вообще не оценивалось наличие материальных, финансовых, кадровых предпосылок для решения закрепленных законодательством вопросов местного значения21. Подобный подход также в принципе не учитывал рассмотренных выше изменений в системе расселения, в условиях которых необходимы новые варианты организации предоставления социальных услуг в сельской местности22.

Наконец, в четвертых, в центре муниципальной реформы находились вопросы организации самоуправления на сельских территориях. Проблематика городов вообще не играла существенной роли ни в обсуждении преобразований в сфере местного самоуправления, ни в дизайне проводимых реформ. В федеральном законодательстве не было осуществлено четкое разграничение между городами, которым должен быть предоставлен статус городских округов, и городами, которые могут быть городскими поселениями и включаться в состав муниципальных районов. При этом городской округ как тип муниципального образования, характерный для крупных городов, рассматривался фактически как сумма поселения и района, подходы к организации функционирования городской власти оказывались производными от управленческих механизмов, определенных в отношении сельских территорий, специфика городского социума во внимание не принималась.

Подобный подход к реформированию муниципальной организации принципиально отличался от идеологии, характерной для многих западных стран, где в центре внимания находились именно проблемы управления крупными городами, поскольку подобные города рассматривались как центры экономического роста, а их развитие считалось критически важным условием обеспечения конкурентоспособности страны. Скорее всего, это было одной из основных причин того, что основы реформированию территориальной организации в России достаточно существенно отличались от международной практики, где в основном процесс реформирования муниципальной структуры предусматривал укрупнение муниципальных образований с последующей передачей им более широкого круга полномочий.

В условиях негибкости подходов к муниципальной организации и их оторванности от динамики реальных процессов расселения в качестве инструмента приспособления к ограниченным возможностям поселений на многих территориях стало использоваться уменьшение круга полномочий муниципальных образований.

Здесь применяется два основных инструмента:

- право субъектов Федерации в условиях переходного периода (т.е. до января 2009 г.) ограничивать региональным законодательством перечень вопросов местного значения, решаемых вновь созданными поселениями, а также их самостоятельность в распоряжении финансовыми ресурсами;

По признанию заместителя начальника управления организационной и контрольной работы Правительства Челябинской области Юрия Жданова, «в 2003 году, когда определялись границы муниципальных образований, все очень спешили» (См.: Дурманова И. Подлежат ликвидации // «Челябинский рабочий» 31 июля 2007 г.). И хотя в отдельных регионах (например, Тверская область, Вологодская область) к формированию вновь созданных поселений подходили более вдумчиво, а в некоторых местах даже происходило объединение существовавших до реформы муниципальных образований путем проведения референдума (Хабаровский край), это не оказало существенного влияния на общую картину.

«Сейчас возник институциональный дисбаланс, для ликвидации которого требуется … организация социально-культурного обслуживания населения не по принципу пешеходной доступности, а по принципу транспортной доступности» (Абанкина И.В. Культура безлюдья …).

- соглашения о передаче полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, которые могут заключаться как с вновь созданными, так и ранее существовавшими муниципальными образованиями.

Очевидно, что перераспределение полномочий между муниципальными районами и поселениями, особенно регулируемое не законодательством, а соглашениями, является достаточно непрозрачным механизмом адаптации к реальным условиям функционирования муниципальных образований. На основе формальных критериев невозможно различить, осуществлено ли перераспределение полномочий в пользу муниципального района по причине неспособности поселения эффективно выполнять свои функции либо в результате политического давления с целью сохранения властных полномочий и аппарата управления на уровне района. В ходе мониторинга муниципальной реформы были выявлены многочисленные примеры злоупотреблений в данной сфере23.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.