WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 ||

Стоит отметить, что разделение функций на судебные, законодательные и иные носит условный характер. Логика социального государства не требует организационного обособления этих функций, скорее требуется разделение ответственности за отдельные наборы показателей. Дело в том, что в соци­ альном государстве достижение установленных социально­экономических целей является непосредственной задачей всех ветвей власти. Свой вклад в решение отдельных задач может внести и законодатель, и суд, и поли­ цейское ведомство. При совмещении этих функций институционального конфликта интересов не возникает. Это связано с тем, что при исполнении всех функций государства необходимо руководствоваться одним и тем же принципом — способствовать реализации плана. Другое дело, что на дости­ жение этого показателя могут влиять различные органы власти, и в целях наилучшего контроля за достижением результатов целесообразно делать так, чтобы требуемые от разных ведомств результаты не пересекались, т.е. каждый нес ответственность за свой участок работы.

Нельзя не заметить значительного сходства между изложенной ранее логикой социалистического государства и деятельностью реального советского государс­ тва. Также есть значимое сходство с используемой сегодня в административной и бюджетной реформах концепции «управления по результату», основная идея которой «состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров» 7. Причем под результатом в качестве общего правила стоит понимать «конечный общественно значимый результат» (например, уровень преступности), а не «непосредственный результат деятельности», характеризу­ ющий объем и качество государственных услуг, оказанных ведомством (напри­ мер, соблюдение при вынесении решения контрольно­надзорным органом всех релевантных норм материального и процессуального права). Использование же непосредственных результатов «допускается только при обосновании невозмож­ ности применения показателей конечных результатов» 8.

Нетрудно заметить, что «управление по результату», как и управление социалистическим государством, предполагает принятие решений на основе сопоставления действия с содержательным критерием (плановым социально­ экономическим результатом), а не с формальным (требованиями права).

4. Логика организации смешанного государства В смешанном государстве мы встретим черты обоих упомянутых ранее подходов. Как и в либеральном (правовом) государстве, граждане будут об­ Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 200 — 2006 годах. Одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 200 года № 2 9.

См.: Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных на­ правлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006—2008 годы (http://www.

minfin.ru/budref/metod_27070.zip).

вадим новиков ладать некоторыми неотчуждаемыми правами, надежность которых под­ крепляется бюрократическими регламентами. Как и в социалистическом (социальном) государстве, государство будет иметь возможность ограничи­ вать права граждан для достижения социально­экономических результатов.

Соответственно, политическая деятельность будет устанавливать как госу­ дарственные цели, так и используемые государством средства.

Таким образом, в государстве появляется значительное место для отра­ жения различных наборов ценностей: политических, правовых и управлен­ ческих, конкретное содержание которых обсуждается в соответствующих им дисциплинах. А вместе с различием наборов ценностей появляются серьез­ ные причины для организационного обособления носителей этих ценностей по различным ветвям власти.

Для удобства обсуждения приведем пример того, как формулируются эти ценности в методологии ООН, описывающей характеристики качественного государственного управления (good governance), и отнесем их к конкретным видам ценностей и ветвям власти.

Т а б л и ц а Ценности государственного управления по версии ООН Ориентация на консенсус (consensus oriented) Политические ценности Совместная работа граждан и власти (participation) (ценности законодательной власти) Отзывчивость реагирования, оперативность (responsiveness) Равенство и недискриминация (equity and Правовые ценности inclusiveness) (ценности судебной власти) Верховенство права (rule of law) Управленческие ценности Результативность, эффективность и экономичность (ценности исполнительной власти) (effectiveness and efficiency) Прозрачность (transparency) Универсальные организационные ценности Подотчетность (accountability) Не стоит считать, что речь идет об исчерпывающем списке ценностей.

Так, например, в судебном производстве высоко значение состязательности, при выполнении политических функций важна представительность, а для управленческой деятельности нередко большую роль играет надежность.

Поэтому важен не столько конкретный перечень ценностей (хотя есть все основания отстаивать включенные в него ценности), сколько сам учет на­ личия разных ценностей и признание несовпадения ценностей, присущих выполнению разных функций.

Стоит обратить внимание, что наряду с политическими, правовыми и управленческими ценностями в таблице были выделены «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые от­ носятся не к конкретному содержанию деятельности органов власти, а к решению характерной для любой организации проблемы согласования индивидуальных и общих целей: прозрачность обеспечивает управленцев информацией, а подотчетность предполагает ответственность сотрудников за свои действия.

Теперь осветим роль верховенства права и ориентации на консенсус.

Принцип «верховенства права» играет решающую роль в ограничении действий государства пределами его компетенции — этот принцип не только накладывает ограничения на граждан (требует равенства всех перед 1 Проблемы организации правового, социального и смешанного законом), но и на само государство (содержит требования к принимаемым законам). Сходную роль играет и принцип «ориентации на консенсус», так как ограждает в государстве меньшинство от возможности тирании со стороны большинства 9.

Применительно к российской ситуации стоит упомянуть существенный момент — российское государство смешанного типа по своему устройству сильно отличается от теоретически построенной модели разделения влас­ тей. Дело в том, что органы исполнительной власти реализуют функции, относящиеся ко всем ветвям власти. Так, основной поток законов готовится не Федеральным Собранием РФ, а правительственными ведомствами при помощи консультантов, расходы на оплату услуг которых примерно равны расходам на содержание всей судебной ветви власти. Ведомства также ак­ тивно занимаются квазисудебной деятельностью — выдают предписания по прекращению нарушений законодательства, накладывают штрафы.

Очевидно, что возложение на Правительство РФ стольких функций созда­ ет конфликты интересов на разных уровнях управления. Нормотворческая деятельность конфликтует с контрольно­надзорной, контрольно­надзор­ ная — с хозяйственной, деятельность по охране прав граждан — с деятель­ ностью по ограничению этих прав в рамках социальной и промышленной политики и т.д. В свете этого не случайно, что в марте 200 года было при­ нято решение о создании трех видов ведомств — федеральных министерств (квазипарламентские функции — нормотворческая деятельность, распре­ деление программной части федерального бюджета), федеральных служб (полицейские и квазисудебные функции — контрольно­надзорная деятель­ ность) и федеральных агентств (исполнительская деятельность в собственном смысле слова — управление государственным имуществом и практическое осуществление социальной и промышленой политики).

Как результат, функционально три вида органов российской исполни­ тельной власти напоминают три классических ветви власти. Поэтому, хотя на уровне Правительства РФ в целом конфликт интересов присутствует, но на уровне отдельных ведомств практически все конфликты такого рода сня­ ты — зато есть возможность для воссоздания предписываемого принципом разделения властей позиционного конфликта.

Это означает, что в соответствии с логикой разделения властей можно предложить федеральным министерствам по мере возможности воспроиз­ водить в своей деятельности принципы деятельности хорошего парламента (политические ценности), а федеральным агентствам — принципы деятель­ ности коммерческих компаний (управленческие ценности).

Что касается федеральных служб, то принципы работы хорошего суда и хорошего полицейского ведомства не совпадают в точности, хотя и тесно связаны с уважением к ценностям права. Поэтому здесь есть несколько возможностей. Во­первых, возможно структурное обособление полицейских и квазисудебных подразделений служб с формированием в них разной орга­ низационной культуры. Во­вторых, в существующей в России ситуации мас­ штабных злоупотреблений со стороны сотрудников милиции и надзорных органов возможно подчинение полицейских подразделений ценностям право­ вой культуры — с понижением потенциальной эффективности, но с одновре­ менным повышением безопасности для обычных граждан их работы. Условно Легко заметить, что названные два принципа являются аналогами тех принципов, при помощи которых в частном секторе обеспечивается специальная правоспособность юридических лиц (см. сноску 3).

вадим новиков говоря, это подразумевает, что они должны строго предпочитать риск отпус­ тить виновного риску привлечения к ответственности невиновного20.

* * * Итак, существует тесная связь между характером государства и способом управления им. В частности, либеральному государству соответствует бю­ рократическое управление, а социалистическому — плановое или, как это принято называть сегодня, «управление по результатам». Применение к ли­ беральному или социалистическому государству не свойственной ему логики управления будет приводить к организационным патологиям — в правовом государстве будут ограничиваться права граждан, а в социальном — не будут достигаться необходимые результаты.

В сегодняшней России широко обсуждается идея повсеместного использо­ вания в федеральных органах исполнительной власти концепции «управления по результатам», что подразумевает принятие логики социалистического госу­ дарства. Проблема в том, что многие органы исполнительной власти выполняют правовые и политические функции — те функции, которые мог бы выполнять парламент, суд и полиция. Использование для их осуществления социальной логики, приведет к исчезновению в России организационной основы для пра­ вового государства. Поэтому поддержание баланса между правовой и социаль­ ной государственностью связано с признанием за этими видами деятельности особенностей в управлении и созданием специфических программ админист­ ративного реформирования для федеральных министерств, служб и агентств.

В федеральных министерствах это подразумевает, что на первый план должны выдвигаться задачи обеспечения участия граждан в выработке по­ литических решений, раскрытии ими информации о разрабатываемых нор­ мативных правовых актах. В федеральных службах первоочередным является вопрос организационного обособления квазиполицейских и квазисудебных функций, формирование организационной культуры, основанной на приори­ тете правовых ценностей над всеми остальными, приближение администра­ тивного правоприменения к тем стандартам, которые предоставляет людям доступ к наиболее авторитетному правоприменительному органу — суду. В федеральных же агентствах совершенно естественным будет применение «управления по результату» и других принципов «нового государственного менеджмента», уподобляющего государство частной компании. В результате в деятельности Правительства РФ будут частично воспроизведены сущест­ венные элементы концепции разделения властей — организационное обо­ собление ряда государственных функций и независимое их выполнение на основе различных руководящих принципов. Конечно же, организованное таким образом государство можно назвать менее эффективным и результа­ тивным, но это утверждение будет справедливым только в том случае, если в понятие требуемого от государства результата не включаются, например, такие понятия, как прозрачность и подотчетность, участие граждан в выра­ ботке решений и верховенство права.

Ср. с подходом В. Тамбовцева, одного из ведущих специалистов по административной реформе: «В процессе контроля исполнения закона и принуждения его к исполнению могут возникать ошибки двух классических типов: ) индивид, который должен быть признан ответс­ твенным, ошибочно не признается таковым (ошибка первого рода); 2) индивид, который не должен быть признан ответственным, ошибочно признается таковым (ошибка второго рода)» (Тамбовцев В. Право и экономическая теория. М.: Инфра­М, 200. С. 30). Здесь легко увидеть, что в качестве базовой («нулевой») гипотезы рассматривается предположение, что «данный индивид подлежит ответственности» — нечто противоположное презумпции невиновности.

Pages:     | 1 | 2 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.