WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 ||

Впоследствии — в результате налоговой, бюджетной и федеративной реформ 999—2005 годов — ситуация кардинально изменилась. Детально разработанные и регулирующие почти все стороны межбюджетных отноше­ ний Налоговый и Бюджетный кодексы, соответствующие поправки к ним, методики распределения средств Федерального фонда поддержки регионов и других фондов, задействованных в межбюджетных отношениях, закон об общих принципах местного самоуправления, знаменитый федеральный за­ кон от 22 августа 2004 г. № 22­ФЗ и другие нормативно­правовые акты стали реальной базой для построения и развития в России федерализма, сохраняющего рынок.

При этом легко заметить маятниковый характер развития российского федерализма: жесткая унитарная структура советского общества сменилась значительной децентрализацией 990­х годов. Однако затем снова возоблада­ ли тенденции централизации. Можно выделить несколько причин усиления тенденций централизма в России:

) Отсутствие в Конституции четкого и исчерпывающего определения прав и обязанностей субъектов Российской Федерации, отнесение к «совместной компетенции» значительной части государственных полномочий, жизненно важных для общества. В результате институциональная среда российского федерализма оказалась несформированной. В этой связи баланс распреде­ ления властных полномочий мог быть легко нарушен как в сторону даль­ См.: Трунин И., Катамадзе А., Назаров В. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы в 2004 г. // Российская экономика в 2004 г.: Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2005.

Владимир НазаРоВ нейшей децентрализации (вплоть до распада страны), так и в сторону цен­ трализации (вплоть до де­факто унитарного государства). Дальнейший ход событий зависел от того, кто сумеет сосредоточить в своих руках решающие финансовые и властные ресурсы — федеральный центр или регионы. Далее перечислены факторы, объясняющие, почему шаткое равновесие 990­х го­ дов сменилось именно централизацией государства.

2) Отсутствие у многих регионов необходимых финансовых ресурсов для реализации полученных от центра полномочий в условиях экономических кризисов (в начале 990­х годов и в 998 году) и неравномерного размещения производства. В этих обстоятельствах центр приобрел дополнительные власт­ ные полномочия по перераспределению ресурсов между регионами, посколь­ ку большинство регионов было заинтересовано в таком перераспределении, а значит, в усилении власти федерального центра. Кроме того, в условиях спада производства и снижения налогооблагаемой базы в руках федерального центра были сосредоточены различные доходные источники, полностью или частично недоступные региональным властям: инфляционный сеньораж, приватизация крупнейших объектов государственной собственности, внеш­ ние и внутренние заимствования.

3) Несовпадение, доходящее до конфликта, интересов многих регионов, их неспособность выработать единую позицию по распределению полномо­ чий и отстоять ее перед федеральным центром.

4) Необходимость проведения общенациональных реформ и решения общенациональных проблем (таких, как огромный национальный внешний долг, угроза распространения терроризма и др.) увеличили в глазах общества ценность единства политического и экономического пространства.

Таким образом, в России постепенно сформировалась своеобразная наци­ ональная модель федерализма. В этой модели уникально сочетаются принци­ пы кооперации и конкуренции. С одной стороны, регионы конкурируют друг с другом за размещение на их территории наиболее прибыльных предпри­ ятий и получение финансовой помощи из центра. С другой — важнейшие полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены в руках федерального центра. Федеральное правительство обладает широкими полномочиями, устанавливает единообразное законодательство по всем важнейшим вопро­ сам, обеспечивает единство налоговой системы для всей Федерации. Все это характерные черты кооперативного федерализма немецкого типа. Однако в Германии субнациональные власти через партийную систему и Бундес­ рат имеют возможность оказывать значительное влияние на формирование политики федерального центра (поэтому немецкий федерализм коопера­ тивный — переговорный). В России же слабость политических механизмов (в основном неразвитость партийной системы) поставила перед федеральным центром трудноразрешимую задачу: с помощью административных методов обеспечить эффективность регионального управления. При этом федераль­ ный центр вынужден рассматривать регионы как филиалы корпорации, ста­ вить перед ними стратегические цели и оценивать региональные власти по результатам их работы.

2005 год стал годом окончательного оформления этой системы: вступил в силу закон об изменении порядка выборов глав субъектов РФ; федераль­ ный центр принял ряд односторонних решений — о «монетизации льгот», административной реформе и национальным проектам, при этом субнаци­ ональным властям досталась роль «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром.

132 Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт 5. Тенденции и перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете. В целях анализа основных тенденций в области отношений между бюджетами различных уров­ ней рассмотрим структуру доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и ее динамику в течение последних лет (табл. 2).

Т а б л и ц а Доля налоговых доходов, доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации в 1992—2005 гг. (%) 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Налоговые 44,2 53, 53,4 47,6 49,5 53, 56,6 49,2 43,5 37,4 35, 39,6 36, 30,доходы Доходы* 44, 53, 52,9 47,6 49,5 53, 54,0 48,9 45,4 40, 37,4 37,6 34, 33,Расходы 34,0 40,3 37,7 43,4 45,4 48, 54, 5,9 54,4 54,2 49,3 50,0 50,8 49,* Без учета финансовой помощи из федерального бюджета (за исключением сальдо непога­ шенных ссуд из федерального бюджета), а также доходов целевых бюджетных фондов.

Источник: Назаров В., Трунин И. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы в 2005 г. // Российская экономика в 2005 г.: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2006. С. 86.

Из данных, приведенных в таблице 2, видно, что в сфере доходов рассмат­ риваемый период четко делится на 2 подпериода: если в 992— 998 годах на­ блюдалась неустойчивая тенденция роста их доли в консолидированном бюд­ жете, то начиная с 999 года доля всех доходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете России снизилась с 54% в 998 году до 33,8% в 2005 году, примерно так же сократилась доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете — соответственно с 56,до 30,9%. Необходимо обратить внимание на то, что в 2005 году по сравнению с 2004 годом резко снизилась доля налоговых доходов субъектов РФ в кон­ солидированном бюджете России — на 5,2 пп. В то же время доля расходов бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ с 998 года практически не изменилась и составила в 2005 году 49,5%.

На основании этих данных можно сделать вывод о значительной центра­ лизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации: налоговая нагрузка в целом по стране возросла, од­ нако это увеличение затронуло в основном федеральный бюджет. В то же время федеральная финансовая помощь регионам, рассчитанная как доля ВВП, стабильно сокращалась начиная с 2003 года: с 3,03% до 2,25% ВВП в 2005 году 7. Все это говорит о возросшем вертикальном дисбалансе в рас­ пределении доходных источников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти.

Если тенденция централизации налоговых доходов в федеральном бюд­ жете сохранится, возникнет реальная угроза нарушения региональной ав­ тономии, которая является одним из важнейших признаков федерализма, сохраняющего рынок.

Унификация законодательства как важнейший фактор создания общенационального рынка и институционализации полномочий всех уровней власти. Как было отмечено выше, в результате налоговой, бюджетной и федеративной См.: Назаров В., Трунин И. Межбюджетные отношения и субнациональные финансы в 2005 г.

Владимир НазаРоВ реформ в 998—2005 годах была создана нормативно­правовая база, которая позволила унифицировать налоговое законодательство и сделать отношения между центром и регионами более прозрачными и прогнозируемыми.

Ужесточение бюджетных ограничений. Ситуация, при которой федераль­ ные власти при распределении финансовых ресурсов не придерживают­ ся заранее заявленных принципов и оказывают дополнительную помощь регионам, испытывающим финансовые трудности, в мировой литературе называется ситуацией мягких бюджетных ограничений 8. Как показывает мировой опыт, мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей приводят к возникновению целого ряда негативных экономических эффек­ тов — к превышению эффективного уровня бюджетных расходов, созданию препятствий для увеличения частных инвестиций, росту количества неэф­ фективных инвестиционных проектов повышенного риска.

Проблема мягких бюджетных ограничений ослабляла бюджетную систему России на протяжении всей ее постсоветской истории. В период с 992— 998 го­ дов от 20 до 70% средств, переданных бюджетам других уровней, приходилось на взаимные расчеты, которые осуществлялись без заранее утвержденных объ­ ективных и прозрачных методик. В 997 году к взаимным расчетам добавилась массовая кампания по выдаче региональным бюджетам федеральных бюджет­ ных ссуд на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы.

Начиная с 998 года был взят курс на ужесточение бюджетных ограниче­ ний: взаимные расчеты между федеральным и региональными бюджетами и бюджетные ссуды были почти полностью заменены на более прозрачные и объективные механизмы финансовой помощи региональным бюджетам.

Однако ситуация мягких бюджетных ограничений вновь обострилась начи­ ная с 2003 года. В 2003—2005 годах объем финансовых ресурсов, распределя­ емых в виде финансовой помощи между бюджетами субъектов Российской Федерации, значительно превышал тот объем финансирования, который был изначально предусмотрен законом о федеральном бюджете на данный финансовый год и доведен до сведения региональных властей.

На рисунке 2 представлены данные, характеризующие разницу между объемом финансовой помощи регионам, заложенным в закон о федеральном Рис. 2. Финансовая помощь регионам (млрд руб.) Источник: законы о федеральном бюджете на 2002, 2003, 2004, 2005 годы в различных редакциях.

См., например: Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G., Litvack J. (eds.). Cambridge: MIT Press, 2003.

134 Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт бюджете, принятый парламентом и подписанный президентом перед началом финансового года, и объемом финансовой помощи, зафиксированным за­ коном о федеральном бюджете, действовавшим на конец финансового года, то есть с учетом изменений и дополнений, которые были внесены в данный закон в течение года.

Из рисунка 2 видно, что в 2003—2005 годах увеличение объема финансовых ресурсов, распределяемых дополнительно к предусмотренному в первоначаль­ ном варианте закона о федеральном бюджете объему, достигло значительных величин. Если закон о федеральном бюджете на 2002 год предусматривал для распределения между бюджетами субъектов Федерации в конце 2002 года лишь на 4,2% больше средств, чем было заявлено перед началом финансо­ вого года, то по итогам 2003 года этот показатель достиг 34,8%, в 2004 го­ ду — 26,7%, а в 2005 году — 7,7% по отношению к сумме, предусмотренной законом о бюджете. В этой связи представляется актуальным продолжение реформы межбюджетных отношений, направленной на построение в России федерализма, сохраняющего рынок. Одним из основных направлений этой реформы может стать ужесточение бюджетных ограничений для региональ­ ных властей при увеличении их финансовой автономии.

Модернизация механизмов управления. Существующая в настоящее время российская модель федерализма нуждается в повышении, с одной сторо­ ны, эффективности, а с другой — гибкости, с тем чтобы без социальных потрясений и экономического застоя (а затем и кризиса) перейти к более конкурентной модели федерализма Иными словами, необходимо обеспечить баланс между специфической («суверенной») моделью российского федерализма (восприятие регионов федеральным центром как филиалов единой корпорации) и принципами кооперативного и конкурентного федерализма. В нынешней российской модели федерализма институт прямых выборов глав субъектов Российской Федерации заменен неким механизмом оценки эффективности их деятель­ ности федеральным центром. Соблюдение принципов кооперативного фе­ дерализма диктует необходимость совместной разработки такого механизма федеральным центром и регионами. Сравнение же регионов по определен­ ным параметрам, отражающим наилучшие социально­значимые результаты деятельности региональных властей, создает поле для конкуренции между ними, что является принципом конкурентного федерализма * * * Повышение эффективности суверенной модели федерализма неразрывно связано с необходимостью ее модернизации, в том числе и институциональ­ ной. Так, важнейшим направлением усиления конкурентных черт россий­ ского федерализма должно стать развитие местного самоуправления: обес­ печение его финансовой и политической независимости от региональных и федеральных властей.

Общенациональные проекты должны быть совместно разработаны федераль­ ными и субнациональными властями, а не спускаться регионам сверху в виде субсидий и субвенций с обязательством отчитаться в расходовании выделенных средств. Долговременное доминирование одних принципов федерализма делает переход к другим принципам все более желательным: при успешном выполне­ нии приоритетных национальных проектов в рамках кооперативного федерализ­ ма важно вовремя переориентироваться на конкурентные принципы построения федеративных отношений, а не скатиться к унитарному государству.

Pages:     | 1 | 2 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.