WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 |

В Германии доминирует кооперация между уровнями власти, хотя там, безусловно, существует и конкуренция между землями. А в США наиболее ярко выражены принципы конкуренции штатов друг с другом и с феде­ ральным центром, хотя существует также и кооперация между различ­ ными уровнями власти. В других федеративных государствах принципы кооперации и конкуренции применяются более равномерно, чем в двух названных странах.

Соотношение принципов конкуренции и кооперации различается не толь­ ко по странам, но и в зависимости от исторических условий существования одного и того же государства. США традиционно считаются страной с кон­ курентным федерализмом, однако термин кооперативный федерализм воз­ ник именно в США применительно к практике федеративных отношений, сложившихся в этой стране в 950— 960­х годах (в этот период федераль­ ный центр совместно с регионами осуществлял приоритетные национальные проекты: строительство дорог между штатами, строительство жилья и т. д.).

Но даже в этот период в США были сильны черты конкурентного феде­ рализма: власти штатов сохраняли права самостоятельного осуществления расходов и установления собственных налогов. Следует иметь в виду, что данная классификация моделей федерализма, как и любая другая, являет­ ся относительной: федерализм в США в 950— 960­х годах можно назвать кооперативным по сравнению с конкурентным федерализмом в этой же стране в XIX веке. Однако, если сравнить федерализм США с германским федерализмом, очевидно, что в американской модели всегда доминировал принцип конкуренции над принципом кооперации.

Таким образом, доминирование принципов конкуренции или кооперации в построении федеративных отношений зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать в войнах, обустраивать страну после войны, развивать общенациональную инфраструк­ туру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. д.) делает более адекватной кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в орга­ низации общественного сектора, проведения масштабных институциональ­ ных реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

3. Плюсы и минусы региональной конкуренции Доминирование конкурентных начал между регионами имеет свои выгоды и издержки. В случае, когда издержки от региональной конкуренции пре­ Владимир НазаРоВ вышают выгоды, региональным властям целесообразно действовать сообща, в том числе и прибегая к посредническим услугам федерального центра.

К выгодам от конкуренции между регионами относятся:

) наиболее приемлемое соотношение государственных расходов и нало­ гового бремени в каждом регионе (гипотеза Тибу) 0. Однако, для того что­ бы конкуренция между регионами обеспечивала эффективное равновесие, согласно Тибу, необходимо соблюдение ряда условий, например, должны отсутствовать экстерналии региональной бюджетно­налоговой политики, что в полной мере не достижимо;

2) стимулирование инноваций в предоставлении государственных услуг.

Региональная конкуренция заставит субнациональные власти предложить наиболее эффективный механизм предоставления населению государственных услуг с учетом местной специфики. Отсутствие конкуренции неизбежно приво­ дит к определенной унификации государственных программ. Модернизация же унифицированной государственной программы представляется гораздо более сложным мероприятием, чем децентрализованное совершенствование данной услуги различными способами в различных регионах. Этому можно найти не­ сколько объяснений. Во­первых, инновация государственной программы может быть выгодна в основном какому­то одному региону (или группе регионов).

Следовательно, среднедушевое увеличение полезности от усовершенствования данной услуги в этом регионе будет гораздо выше, чем в целом по стране.

Таким образом, если существует унифицированная государственная программа, стремление усовершенствовать ее будет существенно ниже. Во­вторых, реги­ оны могут различаться в своих стремлениях по усовершенствованию государ­ ственной программы. В случае кооперации между регионами и федеральным центром наилучшим решением окажется сохранение status quo;

3) ограничение влияния государства на экономику и недопущение ущем­ ления демократических прав граждан ;

4) противодействие непоследовательной политике властей. При изме­ нении ситуации власти любой страны испытывают искушение отойти от ранее провозглашенных принципов. Например, власти объявили о снижении налогового бремени на определенный период. Бизнес, отреагировав на это заявление, начинает увеличивать инвестиции. Государство, столкнувшись с первоначальным снижением налоговых поступлений и/или испытывая потребность в значительном увеличении расходов, начинает увеличивать налоги (как минимум, на имущество предприятий), не дожидаясь окончания обещанного льготного налогового периода. Жесткая конкуренция со стороны соседних регионов заставит региональные власти проводить последователь­ ную бюджетно­налоговую политику 2.

Однако региональная конкуренция имеет и свои недостатки:

) налоговая конкуренция может привести к занижению эффективных ставок и, что еще хуже, к неравенству налогового бремени для предприятий резидентов и нерезидентов данного региона. Есть вероятность также исполь­ зования индивидуальных региональных налоговых льгот с целью привлечения См.: Tiebout C. M. A Pure Theory of Local Government Expenditures. Р. 4 6—424.

О преимуществах союза городов­государств, защищающих демократические права граж­ дан, подробно писал Монтескье. Обобщение и анализ взглядов Монтескье на данную проблему см. в: Beer S. To make a Nation: The Rediscovery of American Federalism. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 993.

См.: Boadway R. Recent Developments in the Economics of Federalism published in Canada the State of the Federation: Toward a New Mission Statement for Canadian Fiscal Federation / Institute of Intergovernmental relations. 2000. P. 53.

128 Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт того или иного бизнеса. Все это негативно сказывается как на доходах регио­ нальных бюджетов, так и на общей эффективности экономики страны;

2) регионы могут использовать экспорт налогового бремени. Теоретически негативные последствия экспорта налогового бремени нивелируются при однородности структуры производства и потребления в различных регио­ нах. Однако если регионы неоднородны по производству и потреблению, если значительно различаются показатели эластичности спроса на ввозимые и вывозимые товары, то в условиях конкуренции между регионами нельзя исключить нарушения принципов справедливости и эффективности налого­ вой системы. Например, если регион экспортирует товары преимущественно с низкой эластичностью спроса по цене, то региональные власти имеют возможность ввести повышенные налоги для данной экспортной отрасли, так как большая часть налогового бремени ляжет на потребителей в других регионах. Регион же, предприятия которого экспортируют товары с высокой эластичностью спроса по цене, лишен этой возможности;

3) регионы, конкурируя друг с другом, могут пытаться выиграть за счет расходных программ соседей. Региональные власти будут стремиться сни­ зить расходы, не имеющие «прямого доходного потенциала» (большинство социальных расходов), в пользу расходов, «имеющих доходный потенциал» (субсидии производству);

4) свободная конкуренция между регионами может подорвать общенаци­ ональный рынок: региональные власти начнут предоставлять общественные блага только своим жителям, льготы — местному капиталу, создавать тор­ говые барьеры и т. д.

Таким образом, региональная конкуренция имеет свои плюсы и минусы, а сами модели конкурентного и кооперативного федерализма могут исполь­ зоваться в основном для анализа сложившихся федеративных систем, а не в качестве целей реальной политики.

4. Формирование российской модели федерализма Вопросы становления и направлений развития федеративных отношений в России в новейший период ее истории были и являются предметом дискус­ сий, к настоящему времени еще не законченных. С одной стороны, процес­ сы децентрализации властных полномочий, активно происходившие в начале 990­х годов, способствовали сохранению социально­экономической и по­ литической стабильности при переходе к новым принципам регулирования экономической деятельности. С другой стороны, структура распределения полномочий и предметов ведения между органами власти и управления раз­ личных уровней, сложившаяся (во многом стихийно, во многом — под воз­ действием необходимости решения текущих политических задач) ко второй половине 990­х годов, оказалась не соответствующей целям и принципам необходимых экономических реформ. В целом можно утверждать, что фе­ деративная реформа начала 990­х годов, основные итоги которой были закреплены в Конституции 993 года, осуществлялась в отсутствие единой концепции структуры Российской Федерации как государства с многоуров­ невым устройством. Не удалось четко определить место центра, субъектов Федерации и муниципальных образований в системе распределения налого­ во­бюджетных полномочий между властями различного уровня 3.

Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистической России. 998—2002. М.: Дело, 2003. С. 23.

Владимир НазаРоВ Следует, однако, иметь в виду, что современные представления о федера­ лизме не предполагают жестких формальных критериев, позволяющих нор­ мативно определить структуру и конкретный перечень полномочий органов власти различных уровней в государстве с федеративным устройством. Как правило, называются следующие основные характеристики федеративного государства 4:

— существование двух уровней государственной власти, каждый из ко­ торых осуществляет свою деятельность непосредственно от имени своих избирателей;

— закрепленная конституционным актом автономия каждого уровня го­ сударственной власти в решении вопросов в сфере своей компетенции;

— наличие специального института, обеспечивающего участие субнаци­ ональных властей в решении вопросов общенационального характера (как правило, в виде палаты парламента);

— невозможность внесения изменений в конституционный акт без одоб­ рения этих изменений большинством субъектов федерации, а также наличие институтов, в функции которых входит разрешение споров между уровнями государственной власти и решение вопросов по предметам совместного ве­ дения уровней государственной власти.

С формальной точки зрения положения российской Конституции 993 года удовлетворяют практически всем перечисленным критериям. Однако важно не столько декларативное оформление административно­территориального устройства в федерацию, сколько то, как именно разграничены полномо­ чия между властями (концепция «федерализма, сохраняющего рынок» 5).

Основными параметрами названной модели являются:

) Региональная автономия. Региональным властям принадлежит приори­ тетное по сравнению с федеральным центром право регулирования регио­ нальной экономики. Кроме того, региональные власти имеют достаточно доходных источников для исполнения своих расходных обязательств.

2) Общенациональный рынок. Федерация имеет достаточно полномочий, чтобы создать и поддерживать единый национальный рынок товаров и услуг.

Единство общенационального рынка подразумевает отсутствие барьеров по перемещению капитала и трудовых ресурсов между регионами, отсутствие внутренних торговых барьеров, использование одной валюты во всех реги­ онах. Иногда понятие «общий рынок» имеет расширительное толкование, предусматривающее помимо выше перечисленных черт еще и некоторую унификацию налогообложения и процентных ставок.

3) Жесткие бюджетные ограничения. Федеральный центр не должен созда­ вать у регионов иллюзий, что в случае их непродуманной финансовой полити­ ки им гарантирована помощь за счет федерального бюджета. На федеральном уровне устанавливаются ограничения для субнациональных заимствований и/или разрабатывается процедура банкротства региональных властей.

4) Институционализация полномочий. Разделение полномочий между уров­ нями государственной власти четко закрепляется в Конституции или в иных нормативно­правовых актах, одностороннее изменение которых невозможно ни со стороны федерального центра, ни со стороны регионов.

При формально федеративном устройстве в России в 990­х годах не был создан федерализм, сохраняющий рынок. Прежде всего, из­за по­ См.: Watts R. L. Comparing Federal Systems. Montreal & Kingston: McGill­Queen’s University Press, 999. Р. 7.

Weingast B. R. Тhe Economic Role of Political Institutions: Market­Preserving Federalism and Economic Development // Journal of Law Economics and Organization. 995. No. P. —3.

130 Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт литического противостояния между исполнительной и законодательной ветвями власти в 993— 999 годах не удалось институционализировать полномочия различных органов власти. В результате у федеральных и реги­ ональных властей осталось множество возможностей влиять на конкретное наполнение полномочий, закрепленных в Конституции. При отсутствии четкого законодательного распределения полномочий рано или поздно на­ рушаются и все остальные принципы федерализма, сохраняющего рынок.

Это и произошло в России.

Региональная автономия большинства регионов существенно ограни­ чивалась, так как, с одной стороны, создавались неоправданно благопри­ ятные налогово­бюджетные условия для отдельных субъектов Федерации, а, с другой стороны, при отказе от резкого снижения бюджетных расходов существенная часть бюджетных обязательств была переложена на регио­ нальные и местные бюджеты. Кроме того, бюджетная система позволяла регулярно перераспределять финансовые потоки между бюджетами раз­ личных уровней с помощью нежестких правил распределения налоговых доходов и финансовой помощи. Принцип общего рынка нарушался, феде­ ральное бюджетное и налоговое законодательство зачастую игнорировалось в отдельных субъектах Федерации, нередко возникали торговые барьеры между различными территориями. Это приводило к разрушению единого экономического пространства страны. В отсутствие четкого разграничения полномочий центр сознательно пошел на смягчение бюджетных ограни­ чений — трансферты регионам в значительной степени предоставлялись путем бюджетных ссуд и взаимных расчетов в отсутствие прозрачных, зара­ нее утвержденных методик. Например, в 994 году средства, переданные по взаимным расчетам, составили 75% от общего объема средств, переданных бюджетам других уровней власти 6.

Pages:     | 1 || 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.