WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |
Бюджетная политика Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт Владимир НазароВ 1. Бюджетный федерализм:

заведующий лабораторией выгоды и издержки бюджетного федерализма ИЭПП арактерной чертой современно­ го государственного устройства Хявляется наличие нескольких уровней государственного управле­ ния: центрального правительства, отвечающего за постановку и до­ стижение общенациональных целей и задач, и других уровней власти, осуществляющих свои функции на субнациональном уровне и/или на уровне муниципального образования.

Даже формально унитарные государ­ ства делегируют часть своих бюджет­ ных полномочий субнациональным и местным органам власти.

Индекс федерализации — это ин­ тегральный показатель уровня неза­ висимости региональных и местных властей в том числе и в области бюджетной политики, рассчитан­ ный на основе экспертных оценок и принимающий значения от 0 до 4. Индекс федерализации строится на основе следующих показателей и характеристик:

) финансовые показатели: до­ ля расходов федерального бюджета в консолидированном бюджете, до­ ля расходов на потребление (государ­ ственные закупки товаров и услуг) федерального бюджета в консолиди­ рованном бюджете;

2) характеристики политической системы: степень конкуренции между политическими партиями, демокра­ тичность законодательства о поли­ Примером формально унитарного госу­ дарства со значительной степенью децентра­ лизации бюджетных полномочий может служить Китайская Народная Республика (см.: Weingast B. R. The Theory of Comparative Federalism and Emergence of Economic Liberalization in Mexico, China and India / Stanford University. 2000).

O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt И с т о р и я 122 Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт тических партиях, степень разделения властей, порядок замещения государ­ ственных должностей (по конкурсу или без него), ограничения для высшего исполнительного органа (имеют ли нормативные акты высшего исполнитель­ ного органа власти подчиненный характер по отношению к законам);

3) характеристики децентрализации власти: формальное государственное устройство (унитарное или федеративное), наличие или отсутствие выборов в региональные органы исполнительной власти, наличие или отсутствие вы­ боров муниципальных властей, возможность федерального центра отстранять глав исполнительной власти регионов от власти и/или изменять решения, принятые на региональном уровне, возможность региональных и местных властей самостоятельно собирать налоги, степень дотационности региональ­ ных и местных властей.

Как видно из рисунка, в большинстве регионов мира начиная с 980­х годов происходит устойчивый процесс федерализации.

Рис. 1. Динамика индекса федерализации различных регионов мира в 1960—1995 годах Источник: Arzaghi М., Henderson J. V. Why countries are fiscally decentralizing // Journal of Public Economics. 2005. Vol. 89. No 7. P. 86— 88.

В исходном пункте анализа данного явления необходимо определить пре­ имущества федеративной системы — привести аргументы, объясняющие, почему федеративная форма государственного устройства или, как минимум, делегирование полномочий национального правительства субнациональным и/или местным органам власти становятся все более востребованными в раз­ личных регионах мира.

) Децентрализация позволяет оптимизировать вертикальную структуру общественного сектора, передать фискальные полномочия и обязательства по предоставлению общественных благ на уровень, обладающий наиболь­ шими возможностями для их исполнения. Как отметил А. Токвиль более века назад: «Федеративная система была создана для того, чтобы объединить преимущества больших и малых наций»2. Взгляды А. Токвиля получили Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 992. С. 02— 03.

Владимир НазаРоВ дальнейшее развитие в работах Дж. Бьюкенена. На основании экономи­ ческой теории сообществ Дж. Бьюкенена можно сделать вывод о том, что эффективность предоставления общественных благ зависит не только от характеристик функции полезности и цен на общественные блага, но также и от численности их потребителей. Можно предположить, что для опре­ деленного набора общественных благ оптимальный объем производства достигается при численности их потребителей, меньшей, чем численность населения государства. Тогда в целях достижения эффективности необхо­ димо определять границы предоставления некоторых общественных благ, то есть выделять в составе государства административно­территориальные образования. Органы власти таких административно­территориальных об­ разований должны располагать полномочиями по определению объема пре­ доставления тех общественных благ, для которых значения оптимальной численности населения находятся на низких уровнях3.

2) Местные власти имеют больше информации о местных условиях и пред­ почтениях, чем национальное правительство, а значит, принимают лучшее решение4. Позднее была сформулирована теорема о децентрализации: при отсутствии экстерналий и экономии на масштабе децентрализация бюджет­ ных решений всегда предпочтительнее или, по крайней мере, эквивалентна централизации. Чем больше отличаются между собой предпочтения населения отдельных территорий и чем менее способны центральные власти по сравне­ нию с региональными выявить приоритеты населения в области финансовой политики, тем больший выигрыш можно получить от децентрализации5.

3) Фискальная децентрализация приводит к возникновению конкуренции между субнациональными образованиями. Такая конкуренция приводит к оптимальному распределению ресурсов: потребители­избиратели получа­ ют возможность выбирать тот регион, который предложит им оптимальный набор общественных благ за наименьшую плату в виде налогов6.

4) Фискальный федерализм при соблюдении определенных условий создает ситуацию, когда уровни государственной власти взаимно ограничи­ вают друг друга по поводу вмешательства в функционирование рыночной экономики. Ни один из уровней власти при грамотном распределении пол­ номочий не обладает монополией по регулированию экономики7.

Однако, как явствует из рисунка, даже экономически развитые страны не получили наивысший балл по степени федерализации. Во многом это связано с тем, что бюджетная децентрализация имеет свои издержки:

) Некоторые общественные блага могут производиться в одном регионе, а потребляться жителями другого региона, которые не платили за производ­ ство этих благ никаких налогов. Поэтому центральные власти должны оп­ ределять некие обязательные во всех регионах минимальные уровни обес­ печения населения общественными благами в области здравоохранения, образования, инфраструктуры и пр. Это означает, что права регионов на самостоятельную финансовую политику в той или иной мере ограничива­ ются и соответственно снижается степень децентрализации.

Buchanan J. M. An Economic Theory of Clubs // Economica. New Series. Vol. 32. No 25.

P. — 4.

Hayek F. A. The Use of Knowledge in Society // Hayek F. A. Individualism and Economic Order.

London: Routledge& Kegan Paul, Ltd, 948.

Oates W. A. Fiscal Federalism. NY: Harcourt Brace Jovanovich, 972.

См.: Tiebout C. M. A Pure Theory of Local Government Expenditures // Journal of Political Economy. 956. Vol. 64. Р. 4 6—424.

Weingast B. R. Тhe Economic Role of Political Institutions: Market­Preserving Federalism and Economic Development // Journal of Law Economics and Organization. 995. No. P. —3.

124 Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт 2) Требования социальной справедливости предполагают необходимость оказания финансовой помощи бедным регионам. В такой системе роль феде­ рального центра в перераспределительных процессах должна быть усилена.

3) Мобильность налоговых баз приводит к возникновению налоговой кон­ куренции между регионами. Такая конкуренция может приводить к нерацио­ нальному размещению производства (когда предприниматель ориентируется не на рыночные преимущества того или иного региона, а на налоговые льго­ ты) и/или к занижению уровня региональных расходов. Противодействовать этому можно за счет гармонизации (унификации) налогообложения в реги­ онах при организации системы финансовой помощи центрального прави­ тельства, то есть за счет некоторой централизации.

В целом, касаясь экономических предпосылок распределения полномочий по предоставлению общественных благ (расходных полномочий) между уров­ нями государственной власти и управления, следует отметить, что в рамках теоретических моделей невозможно дать ответ на вопрос о том, полномочия по финансированию каких государственных услуг и в какой степени долж­ ны быть закреплены за субнациональными бюджетами. Для каждой страны существует присущий только ей, причем в конкретной исторической ситу­ ации, баланс между выгодами и издержками от децентрализации. Решение указанной проблемы во многом зависит от способа взаимодействия между уровнями государственной власти (конкуренция, кооперация, администра­ тивное подчинение).

2. Модели федерализма: конкурентный и кооперативный Любая федерация — это набор правил игры для субъектов, в нее входя­ щих. В зависимости от порядка установления этих правил можно выделить две модели федерализма — конкурентный и кооперативный.

Конкурентный федерализм — правила игры определяются каждым учас­ тником самостоятельно. Возникает конкуренция между субъектами феде­ рации за мобильные ресурсы с помощью установления наиболее выгодных правил игры.

Кооперативный федерализм — правила игры формулируются всеми участ­ никами (федеральным центром и региональными властями) сообща.

Концепция конкурентного федерализма впервые была представлена в ра­ ботах канадского политолога А. Бретона8. Участники федеративных отно­ шений (центр и субфедеральные правительства) рассматриваются в качестве игроков, которые приспосабливаются к меняющимся условиям. Труд и ка­ питал мобильны, и владельцы этих факторов производства могут выбирать наиболее выгодные правила игры, используя процедуру выборов (федераль­ ных, региональных и местных), менять место жительства или адрес юри­ дической организации, сосредотачивать деятельность в регионах с наибо­ лее благоприятным инвестиционным климатом. Региональные и местные власти «продают» фирмам и населению, находящимся на их территории, определенные общественные блага (обеспечивают закон и порядок, создают инфраструктуру, несут бремя социальных расходов) в обмен на собираемые налоги, которые выступают своего рода ценами, уплачиваемыми потреби­ телями услуг. Задача в этом случае заключается в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти — вместо того, чтобы Breton A. Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance.

Cambridge, 996.

Владимир НазаРоВ искать оптимальную и, следовательно, статичную систему разграничения доходных и расходных полномочий. В качестве примера страны с конку­ рентной моделью федерализма нередко приводится США.

Известный немецкий экономист Х. Зиберт9 определил кооперативный фе­ дерализм, который, по его мнению, существует в Германии, как переговор­ ный федерализм, когда все стороны каждый раз собираются и договаривают­ ся, в том числе о разделении доходных источников и расходных обязательств.

По мнению Зиберта, кооперативный федерализм имеет один существенный недостаток: компромисс на переговорах между центром и регионами всегда достигается за счет ущемления интересов будущих поколений, так как они в этих переговорах участия не принимали.

В таблице представлена сравнительная характеристика конкурентного и кооперативного федерализма.

Т а б л и ц а Сравнительная характеристика конкурентного и кооперативного федерализма Элемент Конкурентный Кооперативный сравнения федерализм федерализм Распределение Четкое разграничение пол­ При формально четком разграничении пол­ полномочий номочий, автономия феде­ номочий центр нередко вмешивается в дела рации и регионов друг от регионов, часто используется принцип «сов­ друга местного решения». Центр при осуществле­ нии своих полномочий вынужден считаться с интересами регионов, а регионы должны придерживаться федеральных норм и стан­ дартов Налоговая Каждый регион имеет пра­ Унифицированная система установления система во устанавливать и соби­ и взимания налогов рать собственные налоги Бюджетные Каждый регион самостоя­ При расходовании средств региональные расходы тельно определяет направле­ власти должны гарантировать соответствие ния расходования средств социальным стандартам, финансировать обязательства, установленные федеральным центром Роль ) Небольшая доля межбюд­ ) Значительная доля межбюджетных транс­ межбюджетных жетных трансфертов в дохо­ фертов в доходах субъектов федерации трансфертов дах субъектов федерации 2) Большая значимость проблемы финансо­ 2) Отсутствуют (или мини­ вого выравнивания — как горизонтального, мальны) дотации на вырав­ так и вертикального. Могут существовать нивание уровня бюджетной трансферты, выделяемые богатыми террито­ обеспеченности риями бедным непосредственно, без участия 3) Отсутствует финансиро­ федерального центра вание федеральных манда­ 3) Значительные объемы финансирования фе­ тов в силу отсутствия самих деральных мандатов и/или острая проблема федеральных мандатов нефинансируемых федеральных мандатов Ограничения Отсутствуют Существуют жесткие ограничения субнациональ­ ных заимствова­ ний, установлен­ ные федераль­ ным центром Политическая Правительства (федераль­ Правительства (федеральные и региональ­ система ное и региональные) фор­ ные) формируются на основе коалиций мируются при поддержке большинства Зиберт Х. Эффект Кобры: Как можно избежать заблуждений в экономической политике.

Спб.: Изд­во СПбГУЭФ, 2003. С. 76.

126 Эволюция моделей федерализма — российский и зарубежный опыт Необходимо отметить, что в чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного федерализма. С одной стороны, невозможно сделать еди­ ные правила игры всеобъемлющими. Всегда останутся определенные «зазоры», которые будут заполнены субъектами федерации, а следовательно, возникнет конкуренция за наиболее удачное дополнение и/или исполнение общена­ циональных правил игры. С другой стороны, даже абсолютно независимым друг от друга и от федерального центра субъектам федерации придется вести переговоры по установлению общенациональных правил игры (например, Collecting Tax Agreement в Канаде). Следовательно, говоря о конкурентном или кооперативном федерализме в какой­либо стране, необходимо понимать, что речь идет только о преобладании того или иного принципа в построении федеративных отношений. В этой связи Германия и США — это не «чистые» типы соответственно конкурентного и кооперативного федерализма, а стра­ ны, где два эти принципа наиболее ярко выражены.

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.