WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 13 |

фицита к доходам бюджета было достигнуто в Санкт-Петербурге (4,6% к доходам бюджета), республике Алтай – 4,3%, Москве и Татарстане – 3,8%.

С профицитом в размере 8,9% был исполнен бюджет Чеченской республики.

Таким образом, в России субнациональные заимствования использовались преимущественно для рефинансирования нового долга и не служили источником инвестиций. Даже имеющие страновой уровень кредитного рейтинга Москва и Санкт-Петербург сокращали уровень долга и не имели возможности финансировать за счет заимствований новые инфраструктурные проекты.

Несмотря на позитивное влияние сокращения накопленного долга с точки зрения бюджетных характеристик (в частности процентных расходов будущих периодов), неразвитость альтернативных механизмов привлечения инвестиций для финансирования объектов социально-экономической инфраструктуры позволяет говорить о высокой потребности в развитии рынка субнациональных заимствований.

3. Проблема кредитного риска Одним из ключевых препятствий к развитию рынка является высокий уровень кредитных рисков по обязательствам территориальных администраций, у подавляющего большинства из них значительно превышающий страновой (из субнациональных органов власти страновой уровень B+ по шкале Standard and Poor’s имели лишь Москва и Санкт-Петербург).

Основными причинами высокого уровня кредитного риска являются:

• неустойчивость доходной базы большинства территорий4;

• существование нефинансируемых мандатов – не обеспеченных доходными бюджетными поступлениями расходных обязательств территориальных бюджетов, установленных вышестоящими органами власти5;

В соответствии с действующим бюджетным законодательством более 90% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет ежегодно изменяемых нормативов отчислений от федеральных налогов.

Величина нефинансируемых расходных мандатов составляет до 15–20% расходной части консолидированных региональных бюджетов и на практике может непредсказуемо увеличиваться в соответствии с новыми решениями вышестоящих органов власти.

• недостаточная юридическая защищенность прав кредитора субнациональны органов власти в случае их дефолта6, Последовательное решение проблемы нефинансируемых мандатов и повышение устойчивости доходных поступлений территориальных бюджетов предусмотрено «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», утвержденной постановлением правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584, что позволяет рассчитывать на постепенное формирование предпосылок развития рынка субнациональных заимствований.

К числу критических и пока не преодоленных барьеров на пути развития рынка также относится проблема взыскания средств с территориального органа власти в случае дефолта. Проблема усугубляется тем, что сейчас многие субъекты Федерации и муниципалитеты практически не имеют действенных стимулов к своевременному обслуживанию долга даже в сравнительно благоприятных условиях экономического роста и благоприятной экономической конъюнктуры.

До сих пор не урегулированы проблемы выпуска субфедеральных ценных бумаг, выпущенных еще в преддефолтный период. Так, по данным депозитария Росбанка на 1 ноября 2001 г. 11 субъектов Федерации даже не начали расплачиваться по «сельским» облигациям, эмитированным в соответствии с постановлением правительства РФ N 224 «Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса РФ в году» от 26.02.97 г., срок погашения первого транша которых наступал еще в 1998–1999 гг.

Менее 3% от объема задолженности погасил такой успешный регион, как Саратовская область. Не приступали к их погашению Архангельская область, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, КомиПермяцкий автономный округ, Магаданская область, Приморский край, Таймырский автономный округ, Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ (табл.4).

Так, по состоянию на март 2002 г., несмотря на улучшение макроэкономической ситуации в стране, более 20 регионов не исполнили свои обязательства по «сельским» облигациям, выпущенным еще до кризиса 1998 г.

Таблица Сводные данные по погашению номинальной стоимости первого транша «сельских» облигаций субъектами РФ (по состоянию на 1 ноября 2001 г.) Погашено на 1 00% Агинский Бурятский автономный округ, Республика Алтай, Амурская область, Астраханская область, Брянская область, Республика Бурятия, Владимирская область, Вологодская область, Республика Дагестан, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Кемеровская область, Кировская область, Республика Коми, Краснодарский край, Красноярский край, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Республика Марий-Эл, Республика Мордовия, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Ростовская область, Республика Саха (Якутия), Самарская область, Тверская область, Томская область, Тюменская область, Чувашская Республика, Хабаровский край, Республика Хакасия Погашено от 1 до 100% Волгоградская область - 99,97%. Пензенская область - 99,95%, Нижегородская область - 99,86%, Ставропольский край - 99,55%, Тамбовская область - 98,48%, Удмуртская республика - 93,15%, Еврейская автономная область - 72,00%, Читинская область - 83,63%, Алтайский край – 82,74%,Республика Калмыкия – 62,45%, Калужская область - 60,35%, Ярославская область – 57,11%, Белгородская область - 57,47%, Псковская область - 51,43%, Курганская область - 45,74%, Воронежская область - 41,97%, Ярославская область - 33,94%, Республика Северная Осетия-Алания - 31,23%, Республика Адыгея, - 28,04%, Ульяновская область - 14,61%, Саратовская область - 2,74% Не погашено Архангельская область, Республика Ингушетия, КабардиноБалкарская Республика, Коми-Пермяцкий автономный округ, Магаданская область, Приморский край, Таймырский автономный округ, Республика Тыва, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Чукотский автономный Округ, Эвенкийский автономный округ Источник: Депозитарий «Росбанка».

Свободные остатки средств на бюджетных счетах регионов, даже не приступивших к погашению сельских облигаций, в разы, а то и в десятки раз превышают накопленную задолженность (табл. 5). Очевидно, что могли бы расплатиться с долгами по сельским облигациям и Приморский край, и Магаданская область.

Таблица Задолженность по основной сумме «сельских» облигаций регионов, не приступивших к их погашению (тыс. руб.)* Задолжен- Отношение не- Отношение к обность по погашенной щей непогашенной Остатки первому задолженности задолженности по на Эмитент траншу по первому «сельским» облибюджет«сельских» траншу к остат- гациям к остаткам ных облига- кам бюджетных бюджетных счетах ** ций*** средств в % средств (в %) Архангельская область 180 145 17 250 9,6 28, Республика Ингушетия 132 991 6 020 4,5 13, Кабардино-Балкарская Республика 52 435 44 030 84,0 251, Коми-Пермяцкий автономный округ 48 452 4 380 9,0 27, Магаданская область 169 462 8 040 4,7 14, Приморский край 225 396 6 640 2,9 8, Таймырский автономный 1 округ 136 7 210 0,7 2, Республика Тыва 140 670 7 460 5,3 15, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ 12 979 19640 151,3 454, Чукотский автономный округ 464 276 35 970 7,7 23, Эвенкийский автономный округ 376 722 2 950 0,8 2,* Без учета задолженности по процентам, а также – пеням и штрафам.

** По состоянию на 1 октября 2001 г.

*** По состоянию на 1 ноября 2001 г.

Источник: расчеты ИЭПП на основе данных Минфина РФ и депозитария «Росбанка».

«Сельские» облигации – далеко не единственный финансовый инструмент, по которым территориями был допущен дефолт (они являются лишь самым «прозрачным» инструментом, с точки зрения публикуемой статистики дефолтов территориальных органов власти). Существуют прецеденты просроченных банковских займов территориям, дефолтов по иным эмиссиям субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, встречается просроченная кредиторская задолженность по товарным поставкам и заработной плате. Одним из возможных мотивов непогашения «сельских облигаций является более крупный размер просроченного долга по иным финансовым инструментам и обязательствам.

Тем не менее слабость позиций кредитора, даже получившего судебную поддержку, очевидна – проблемой является существующий порядок исполнения решений судов о взыскании средств с бюджетных счетов в случаях, если ассигнования на погашение долговых обязательств не были включены в состав расходов бюджета или оказались секвестрированы в процессе его исполнения.

Так, согласно статьям 286-287 Бюджетного кодекса размер средств, списываемых со счета бюджета по решению судов, не может превышать разницу между суммой средств, находящихся на счете бюджета, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов финансирования на месяц по всем получателям бюджетных средств.

Учитывая, что все бюджетные средства имеют своего получателя, эта формулировка означает, что списание средств со счетов бюджета по решению суда (если только речь не идет о предусмотренных, но не исполненных бюджетных ассигнованиях) практически невозможно. Указанные нормы превращают в фикцию закрепленный Гражданским кодексом принцип ответственности государства по своим обязательствам, что подрывает доверие кредиторов к государству и негативно сказывается на его способности привлекать заимствования. С другой стороны, лишение бюджета всякого иммунитета при определенной критической массе долговых обязательств может сделать невозможным реализацию государством своих функций7.

Поэтому представляется целесообразным выработать разумный компромисс путем внесения симметричных изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающих, что исполнительные документы судов на сумму, не превышающую определенный процент от общего объема доходов бюджета (например 10%), подлежат безусловному взысканию с бюджетных счетов, что является основанием для последующего применения секвестра. Не погашенные в течение года ввиду исчерпания лимита списаний требования кредиторов переносятся на следующие годы вплоть до полного погашения.

Тем самым в случае превышения некоторого критического порога государ Золотарева А. Некоторые тезисы к концепции законопроекта о мерах по урегулированию долговых обязательств субъектов Российской Федерации, отвечающих признакам несостоятельности // Фискальный федерализм в Российской Федерации:

проблемы и перспективы реформ. Сборник докладов. Москва 29–30 января 2001 г.

С.9–11.

ственного долга должна автоматически применяться отсрочка исполнения долговых обязательств по заранее известным для кредиторов правилам.

Однако в случае устойчиво кризисного экономического положения при большом объеме накопленного долга существует опасность неопределенного затягивания срока полного погашения долга субнационального органа власти, даже при введении обязательного 10%-ного отчисления от общего объема бюджетных доходов. Поэтому наряду с внесением поправок в Бюджетный кодекс необходимо также на законодательном уровне конкретизировать порядок урегулирования задолженности субъектов Федерации и муниципальных образований, отвечающих признакам несостоятельности, кратко прописанный в статье 112 Бюджетного кодекса.

В декабре 2001 г. впервые в отечественной практике в Самарской области под «государственный финансовый контроль» органов власти субъекта Федерации было взято исполнение бюджетов трех муниципальных образований (Волжского и Приволжского р-нов и г.Самары), нарушавших ограничения Бюджетного кодекса на предельный объем заимствований и при этом своевременно не погасивших взятые кредиты.

Вместе с тем областные нормативные акты Самарской области сводят процесс взятия под контроль муниципального бюджета лишь к введению более жесткой процедуры отчетности, но не ограничивают возможности муниципалитета по расходованию бюджетных средств, что может привести к неэффективности данной процедуры с точки зрения повышения рациональности расходов муниципалитета «банкрота» и защиты интересов кредиторов.

С другой стороны, предусмотренный Бюджетным кодексом порядок принятия расходов территориального бюджета под контроль вышестоящего органа власти, напрямую не подразумевает судебной процедуры, что может привести к нарушению принципов бюджетного федерализма и ущемлению прав избирателей, проживающих на допустившей дефолт территории.

Наиболее эффективный путь – утверждение в судебном порядке плана урегулирования долговых обязательств территориального органа власти, предполагающего принятие комплекса мер в области увеличения доходных поступлений, рационализация системы бюджетных расходов, повышение прозрачности бюджетных процедур и др.

Перспективным может явиться введение положения о возможности предоставления территории, находящейся в тяжелой долговой ситуации, но готовой реализовать программу санации, целевого бюджетного кредита вышестоящим органом власти на условиях платности и возвратности, позволяющего реструктуризировать накопленную задолженность (при условии обязательного выполнения детальной программы согласованных мер по оздоровлению бюджетной системы).

Необходимость четкой формализации процедуры финансового оздоровления бюджетов территорий-«банкротов» и обеспечения практической реализации прав кредиторов делает целесообразным принятие федерального закона о порядке урегулирования задолженности субъектов Федерации и муниципальных образований.

4. Мировой опыт регулирования рынка субнациональных заимствований Увеличение объемов субнациональных заимствований, ожидаемое при решении большинства названных проблем и снижении кредитных рисков территориальных администраций, само по себе не способно решить проблемы развития социально-экономической инфраструктуры регионов. Более того, существует опасность неэффективного использования заемных средств, в условиях неэффективной системы управления бюджетными расходами, при очевидных негативных эффектах роста расходов на обслуживание долга и вытеснения частных инвестиций, характерных для бума субнациональных займов 1996–1998 годов.

В этих условиях особое внимание должно быть уделено повышению эффективности системы регулирования рынка территориальных заимствований. Обычно выделяются четыре модели контроля центральных органов власти за территориальными заемщиками8:

• Исключительная, либо преимущественная опора на рыночные силы;

• Сотрудничество различных органов власти в создании и применении процедур контроля за территориальными заимствованиями;

• Контроль, основанный на утвержденных в законодательном порядке правилах (контроль на основе жестких правил);

• Административный контроль.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 13 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.