WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

Основной методологической предпосылкой представленного здесь анализа является предположение о том, что санкции имеют значение с точки зрения достижения того или иного результата тогда и только тогда, когда они затрагивают отдельного человека, то есть входят в расчет индивидуальных выгод  и издержек в процессе принятия индивидуальных решений11. Экономический анализ правоприменения предполагает понимание того, что один из ключевых моментов — это ожидания лиц, принимающих решения, а также субъектов правоприменения. Настройка ожиданий происходит через формирование достоверных обязательств применения санкций в случае нарушения правил.

Причем достоверность может формироваться не только через непосредственное применение санкций (то есть опытным путем), но и через другие сигналы, в частности, через понимание участником бюджетного процесса того, каковы принципы действия механизма применения санкций. Принятие решения о нарушении или соблюдении установленных правил зависит от Каким образом издержки и выгоды учитываются лицом, принимающим решения, — важный вопрос, который в рамках данного материала не является предметом специального изучения.

13 Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат соотношения чистых выгод, которые ожидает получить соответствующий субъект. Основное соотношение выглядит следующим образом:

BV  BA , (1) где BV , BA — соответственно, чистый выигрыш экономического субъекта от нарушения и соблюдения правил. Ожидаемый чистый выигрыш от нарушения установленных правил зависит как от ценности сэкономленных усилий нарушителя правил (V), так и ожидаемой величины санкций за нарушение данного правила (S):

BV = V – S . (2) Соответственно, пороговое значение вероятности применения санкции определяется соотношением:

V – BA.

* = (3) S Данное соотношение важно потому, что повышение вероятности выявления нарушения сопряжено с трансакционными издержками. В качестве дополнения следует также отметить, что определенное значение может имеет субъективное искажение вероятности, которое было установлено исследователями в области экспериментальной экономики (в первую очередь Д. Канеманом и А. Тверски).

Вероятность применения санкций к нарушителю установленных правил зависит от действенности механизма по поддержанию данных правил, функционирование которого предполагает: (а) обнаружение факта нарушения, б) установление нарушителя, (в) определение степени вины и соответствующей величины санкций, (г) наложение санкций (например, лишение премии, взыскание штрафа, возмещение нанесенного ущерба, изъятие необоснованно полученного дохода, лишение свободы, освобождение от занимаемой должности)12.  Следствием сформулированной выше основной методологической предпосылки о принципах определения множества объектов санкций является необходимость рассмотрения сопряженности санкций в отношении органи­ зации и в отношении отдельных сотрудников данной организации. Поскольку непосредственно участником бюджетного процесса является субъект бюджетного планирования, то есть ведомство, то должны существовать внутриорга­ низационные правила, не противоречащие существующему законодательству (включая законодательство о государственной службе) и определяющие порядок применения санкций за нарушение установленных норм БОР в отношении отдельных должностных лиц.

Правила, на основе которых действует БОР, представляют собой достаточно широкий набор предписаний, значение которых для функционирования данной структурной альтернативы организации бюджетного процесса неравнозначно. Вот почему санкции также должны быть дифференцированы.

В частности, далеко не всегда возможны санкции, которые используются в так называемых самовыполняющихся контрактах, когда нарушение условий контракта ведет к его прекращению, в данном случае — упразднению того или иного субъекта бюджетного планирования13. В этом случае важен момент состязательности (по аналогии с состязательными рынками, на которых См.: Тамбовцев В. Л. Экономическая теория контрольно-надзорной деятельности государства // Вопросы экономики. 2004. № 4.

См.: Шаститко А. Е. Сигналы и дерегулирование экономики. М.: Теис, 2003.

Виталий ТАМБОВЦеВ, Андрей ШАсТиТкО в каждый данный момент действует один субъект в качестве продавца): (а) в форме замещения руководства ведомства новой командой, (б) посредством передачи функций другому ведомству.

Следует вычленить узловые точки бюджетного процесса, а также периферийные точки. Узловые точки связаны с возможностью возникновения негативных внешних эффектов, обусловленных нарушением установленных правил. Один очевидный пример — нарушение правил, связанных с разработкой федеральных целевых программ, в рамках и посредством которых предполагается решать межведомственные задачи. В этом плане ведомственная задача с локализованными результатами ее решения может рассматриваться как периферийная. Из сказанного не следует, что игнорирование правил, связанных с постановкой и решением данной задачи, ненаказуемо.

Речь идет только о жесткости санкций. Тем самым возникают более сильные стимулы уделять внимание вопросам согласования в части постановки и решения межведомственных задач.

Если санкции носят денежный характер, то самостоятельным является вопрос определения источников выплаты. Для отдельного сотрудника это может быть заработная плата. Соответственно санкция может существовать в форме вычета из заработной платы. Следует отметить, что это достаточно сильный инструмент воздействия, который требует четкого механизма его использования, что достаточно сложно добиться по следующим причинам (риски применения данной схемы): во-первых, многоуровневость исполнителей, во-вторых, издержки поиска источника «сбоя» в условиях асимметричного распределения информации, в-третьих, множественность источников сбоя. В этом случае возникает необходимость определения степени вины.

Другой подход — выплата может быть условной в форме недофинансирования, а также невыплаты премии, неповышения по службе, увольнения и т. д.

В этом случае возникает дополнительный вопрос о выборе формы санкции.

Форма санкций может оказывать значительное влияние на масштаб внешних эффектов, возникающих в случае ее применения.

Для соблюдения правил необходимы их гаранты, вместе с тем являющиеся субъектами, которые в случае нарушения данных правил могут применить санкции. Поскольку механизм применения санкций за нарушение правил бюджетного планирования не является одноуровневым, то это должно найти отражение и в наборе гарантов соблюдения указанных правил. Для субъектов  бюджетного планирования такого рода гарантом могла бы выступать бюджет­ ная комиссия на уровне правительства, в рамках которой осуществлялась бы оценка соответствия подготовленных документов установленным требованиям, и, соответственно, в решениях данной комиссии в случае выявленных нарушений отражались бы решения по санкциям в отношении нарушителей.

Самостоятельный вопрос — о санкциях в отношении руководителя субъекта бюджетного планирования. На втором уровне, возможно, это могла бы быть административная комиссия СБП, которая принимала бы решения в отношении отдельного сотрудника или сотрудников.

3. Механизмы поддержки Важный момент, которые необходимо учитывать при применении системы санкций, — способность государственных служащих применять установленные процедуры. Данный момент связан с барьерами входа в сферу действия соответствующих правил, которые могут быть снижены до приемлемого уровня в результате обучения. В связи с этим следует отметить, что 140 Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат в начале XXI века даже в такой стране со сравнительно длительной историей экспериментирования в сфере бюджетного планирования, как США, менее 50% руководящих работников федеральных органов активно использовали в своей деятельности по выработке программных приоритетов или при размещении ресурсов индикаторы результативности (performance information) соответствующего ведомства14. Поэтому чрезвычайно значимый момент обеспечения работоспособности БОР — это достижение адекватного уровня  квалификации служащих, призванных действовать по его процедурам. Кроме того, целесообразно привлечение внешних экспертов, способное на время укомплектования ведомств (субъектов бюджетного планирования) квалифицированными кадрами восполнить недостаточность знаний имеющихся кадров служащих. Соответственно, необходимо предусматривать в бюджетах СБП в составе фонда заработной платы работников ведомства средства для оплаты труда экспертов, а также процедуры отбора экспертов, которые минимизировали бы риск сговоров (наем неквалифицированного эксперта, фактическую работу которого выполнял бы также неквалифицированный работник ведомства).

Еще одна сторона способности разработчиков ДРОНД применять установленные процедуры связана с тем обстоятельством, что значительная их часть находится в противоречии с теми привычными приемами работы, которые применялись этими сотрудниками в рамках подготовки бюджетных докладов до начала перехода к БОР. Такие привычные приемы работы стали по сути организационными рутинами, отход от которых сопряжен для работников  с дополнительными издержками. Следовательно, для облегчения и ускорения освоения сотрудниками новых приемов работы полезны были бы как позитивные стимулы (поощрения, принятие на государство части издержек и т. п.), так и негативные санкции. Так, позитивным стимулом могло бы стать специально организованное обучение новым приемам работы с поощрением лучших слушателей. Что же касается негативных санкций, то они могут быть следствиями выявления тех ошибок и нарушений методики, которые допустил конкретный исполнитель в документе, вынесенном на правительственную комиссию по бюджету.

В целях ускоренного обучения работников (а также для разрешения спорных вопросов применения отдельных компонентов БОР) можно создать на базе одного из министерств (учитывая сложившуюся структуру федеральных органов исполнительной власти, данные функции могло бы выполнять МЭРТ) или вне структуры правительства информационно-консультативный центр, в котором концентрировалась бы информация по следующим направлениям: (а) основные трудности применения БОР, (б) варианты решения возникающих при применении БОР вопросов, а также информация об экспертах, сферах их компетенции и т. п. Ожидаемые риски — возможные попытки СБП переложить на информационно-аналитический центр решение тех или иных проблем. Этот риск аналогичен риску невыполнения межведомственной задачи в случае, если не будут созданы достаточные стимулы.

Обеспечение действенности БОР во многом зависит от того, каким образом СБП будут координировать свои действия в рамках межведомственной задачи (МВЗ), основной признак которой состоит в том, что для решения данной задачи требуются специализированные механизмы обеспечения координации между разными СБП. Как правило, главным по данной задаче считается один из СБП, однако все СБП, согласно существующим прави Results-Oriented Budget Practices in Federal Agencies / United States General Accounting Office.

2001, August. P. 3.

Виталий ТАМБОВЦеВ, Андрей ШАсТиТкО лам, считаются равноположенными, то есть ни один из них не имеет права предписывать какие-либо решения другим СБП. Кто, при сохранении такого положения дел, будет нести ответственность за несогласованность механизма решения конкретной МВЗ Каким образом распределение ответственности соответствует правам, которыми наделяются СБП в рамках координации по поводу МВЗ Поскольку взаимодействие, скорее всего, будет порождать конфликты, то каким образом будет устроен механизм улаживания конфликтов между ведомствами, принимая во внимание, что он должен быть достаточно оперативным (учитывая временные ограничения и требования к синхронизации процесса, что соответствует такой характеристике трансакций как временная специфичность) Поставленные вопросы допускают множественные варианты ответа. Один из вариантов — наделение соответствующими полномочиями Правительственной комиссии по оптимизации государственных расходов, которая в данном случае может выполнять функции, аналогичные функциям третейского судьи.

4. Бюджетное планирование в контексте реформ государственного управления Концепция государственного участия в экономических обменах в широком смысле (в том числе в качестве «пассивного» гаранта) основывается на том, что конечные результаты реализуются в экономических обменах как с использованием механизма цен, так и посредством более сложных и специализированных механизмов управления трансакциями (а именно различных разновидностей гибридных форм институциональных соглашений, — коммерческих концессий, альянсов, субподряда, сете, а также внутрифирменных, иерархических форм). Соответственно, если государство не является единственным активным участником экономического обмена, то на конечный результат оно воздействует опосредованно, то есть через производство услуг,  нацеленных на создание условий для непосредственных участников со своими интересами15, с одной стороны, и взимание платы за предоставляемые услу­ ги, а также перераспределение части богатства (доходов) между различными группами, с другой стороны.

В этой связи следует также различать опосредованность и недетерминированность (то есть случайность) взаимосвязи между действиями субъекта бюджетного планирования и вменяемыми ему результатами. Если есть четкая модель поведения участников экономического обмена, то мы можем предсказать если и не конкретные параметры, то, по крайней мере, направленность их действий. С этой точки зрения можно говорить о высокой степени детерминированности действий и, соответственно, результата. В то же время в ситуации неопределенности даже при непосредственном участии государства как основной действующей организации в экономическом обмене результат может быть неопределенным вследствие действия неконтролируемых факторов (распределенных случайным образом внешних шоков, которые могут быть квалифицированы как автономные, то есть некорректируемые действиями государства риски).

Проблема состоит в том, что в реальной жизни опосредованность и случайность переплетены. Более того, весь процесс системной трансформации, Понятие государственных властных услуг подробно проанализировано в книге: Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ / Под ред.

В. Л. Тамбовцева. М.: ИИЭФ «Спрос»-КонФОП, 2005.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.