WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

Примером сосуществования обоих типов механизмов сдерживания причинения ущерба является сосуществование, с одной стороны, правил дорожного движения, нарушения которых наказываются независимо от того, был ли реально причинен кому-то ущерб, и, с другой стороны, гражданской ответственности за реально причиненный ущерб. Суть правил дорожного движения в свете обсуждаемой тематики очевидна: следование им минимизирует риск причинения реального ущерба, но если он все-таки причинен, наступает гражданская ответственность.

Другой пример, демонстрирующий необходимость введения обоих механизмов в практику реформы бюджетного планирования, состоит в следующем. В ходе подготовки субъектами бюджетного планирования (СБП) Докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), «внешние» эксперты, анализирующие представленные версии ДРОНД, отмечали отступления от требований, зафиксированных в методических материалах по подготовке ДРОНД, а также указывали на существование более эффективных способов решения проблем, с которыми сталкивались СБП в рамках разработки способов достижения их целей. Ответом на такую критику часто становилось утверждение представителя СБП о том, что «такова позиция ведомства»7. Поскольку на сегодняшний день ощутимая ответственность за нарушение правил, зафиксированных в методических материалах, отсутствует, проведение в жизнь «позиции ведомства», способной нанести значительный ущерб экономике страны, никак не сдерживается. Между тем, применение в данной сфере механизма ex ante позволило бы такое сдерживание реально осуществлять. Так, отклонение представленной версии ДРОНД по причине нарушения процедур его формирования снизило бы риск ошибки, а отстранение от должности государственных служащих, не принявших во внимание содержательные замечания экспертов, обеспечило бы повышение эффективности См.: Shavell S. Liability for Harm versus Regulation of Safety // 13 Journal of Legal Studies. (1984); см. также Тамбовцев В. Л. Экономическая теория контрольно-надзорной деятельности государства // Вопросы экономики. 2004. № 4.

Разумеется, необходимо различать политические позиции ведомства, отражающие выбранный вариант осуществления политики в сфере его компетенции, согласованный с правительством в целом, и попытки прикрыть такой позицией очевидные ошибочные решения и действия, не согласованные с правительством в целом. Если позиция ведомства в области политических решений не только допустима, но и необходима для реализации его (относительной) самостоятельности, то наличие такой «позиции» в области технических решений не имеет под собой никаких оснований.

134 Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат расходования бюджетных средств. Ответственность ex post за выбор неэффективного способа решения задачи, реализованного на практике и приведшего фактически к перерасходу бюджетных средств, может быть осуществлена, разумеется, лишь в форме политической ответственности первого лица ведомства.

Наш анализ, а также приведенные примеры ясно показывают, что БОР как экономическая деятельность работоспособно и имеет перспективы развития тогда и только тогда, когда оно существует как институт.

Такая постановка вопроса не является новой. В частности, в упомянутой выше фундаментальной работе Всемирного банка, посвященной различным аспектам БОР, также в качестве одного из базовых инструментов исследования используется данная аналитическая конструкция8, с помощью которой объясняют различия в получаемых результатах (что является частным случаем более общего тезиса: «институты влияют как на эффективность размещения ресурсов, так и на устойчивость экономического развития»). Вместе с тем, в рамках использующегося в докладе Всемирного банка рабочего определения института специально не выделяется компонент, который и является предметом специального изучения в данном материале, — механизм, обес­ печивающий соблюдение установленных правил.  В соответствии с предлагаемым подходом, любой институт состоит из двух компонент:

• правила (правил), представляющего собой предписания относительно необходимости (допустимости) выполнения определенных действий (или бездействия), и • механизма (механизмов), обеспечивающего соблюдение (выполнение) указанных предписаний.

Правила, как и обеспечивающие их соблюдение механизмы, могут быть самыми многообразными, их можно классифицировать по самым различным основаниям. В данной статье в основном речь пойдет о формальных правилах, а также соответствующих специфике формальных правил механизмах, обеспечивающих их соблюдение.

Поскольку БОР рассматривается как альтернатива сметному бюджетированию (СБ), то следует отметить, что для обеспечения его работоспособности необходимы специальные поддерживающие механизмы, позволяющие снять (или существенно снизить) риски возникновения серьезных провалов и сбоев.

В связи с этим можно предложить иллюстрацию, которая показывает, что, строго говоря, БОР может существовать в двух формах, когда для его поддержания используется неспециализированный механизм (то есть такой, который применялся в рамках СБ), и специ­ ализированный механизм, позволяющий снять риски сбоев в функционировании БОР.

В целях большей наглядности мы будем использовать подход, предложенный Оливером Уильямсоном9 для сравнительного анализа механизмов управления трансакциями.

На рисунке представлено три варианта организации бюджетирования:

1. СБ — это система сметного бюджетирования, которая предъявляет минимальные Рис. 1. Структурные альтерантивы организации бюджетного процесса требования к созданию динамической (то Public Expenditure Management Handbook / The World Bank. Washington, D. C., 1998. Р. 1, 17.

См.: Уильямсон О. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996.

Виталий ТАМБОВЦеВ, Андрей ШАсТиТкО есть адаптируемой) системы целевых показателей, сопряженных с общественно значимыми результатами работы ведомств, поскольку de facto направлена на поддержание сети бюджетных учреждений и построение системы финансирования на основе правила «от достигнутого». В данном случае стимулы к достижению общественно значимых целей будут минимальными.

Вместе с тем, прямые издержки поддержания системы (как стартовые, так и текущие) также сравнительно невелики. Кроме того, есть еще одно преимущество СБ, которое является частным случаем проявления преимущества status quo: любые несуществующие (нереализованные), но намечаемые к осуществлению альтернативы предполагают не только ненулевые издержки поддержания, но и стартовые издержки по их созданию (актуализации).

Конечно, эти издержки являются дополнительными издержками работников субъектов бюджетного планирования (СБП), и социальные выгоды от их осуществления могут на порядки превосходить их, однако для работников СБП именно величина их частных издержек, а не величина ожидаемых социальных выгод может быть решающим фактором при принятии решения о том, разрабатывать ли новую альтернативу либо действовать по привычным схемам. Поскольку, как отмечалось, стимулы к достижению общественно значимых целей в системе СБ минимальны, выбор в пользу нового варианта должен базироваться на весомых «внешних» аргументах.

2. БОР1 — вариант организации бюджетирования, в котором формально используются принципы ориентации деятельности СБП на общественно значимые результаты. Однако при этом отсутствует специализированный механизм поддержки и принуждения10, включающий также подсистемы оценки (а) соответствия фактических значений контрольных показателей их целевым значениям; (б) действий, которые были предприняты СПБ для достижения целевых значений (очистка от влияния внешних факторов).

В настоящее время разработки по внедрению БОР идут в направлении БОР1, так как пока нет даже постановки в практической плоскости вопроса о поддерживающих механизмах, обеспечивающих как необходимую информационную инфраструктуру и стимулы участников бюджетного процесса, так и возможности адаптации к внешним шокам (непредвиденным и не отраженным в системе правил, регламентов и т. д. обстоятельствам).

3. Наконец, БОР2 — вариант организации бюджетирования, в рамках которого создан специализированный механизм принуждения и поддержки, о котором далее пойдет речь. Одна из основных проблем состоит в том, что издержки, связанные с созданием системы принуждения и поддержания БОР2, могут оказаться настолько значительными, что общественный эффект (по крайней мере на начальном этапе) будет отрицательным. С этой точки зрения, выбор момента осуществляемого в настоящее время перехода на БОР можно считать удачным ввиду в целом благоприятной финансовой ситуации. Вместе с тем следует отметить, что сохранение тенденции применения БОР1 может привести к значительным негативным побочным эффектам, связанным с искажением стимулов участников бюджетного процесса и дис­ кредитацией БОР как инструмента государственного управления.

Условный пример, иллюстрирующий перспективы и риски внедрения и обеспечения работоспособности БОР, можно представить на рисунке 2.

В условиях ограниченной рациональности и неполных контрактов, в том числе вертикальных, существует основание для возникновения не только механизма принуждения, связанного с созданием издержек для нарушителей, но и механизма поддержки как способа разрешения спорных вопросов в случае их возникновения (о чем более подробно — в последующих тезисах).

13 Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат t — время, С — разница в полных издержках применения БОР и СБ, t* — время, необходимое для проявления эффекта обучения процедурам БОР и выравнивания издержек функционирования СБ и БОР.

Рис. 2. Относительные издержки БОР Пользуясь данной иллюстрацией, можно отметить, что чем короче временной горизонт принятия решений, тем меньше, при прочих равных условиях, оснований для перехода на БОР, поскольку на стадии «запуска» БОР издержки могут быть существенно выше того уровня, который можно было бы обеспечить в рамках СБ.

Сердцевиной механизма, обеспечивающего соблюдение установленных правил, является механизм санкций за нарушение данных правил. Значение данного механизма состоит в настройке стимулов тех экономических агентов, чья сфера деятельности попадает под действие соответствующих правил.

Однако механизм, обеспечивающий соблюдение правил, не всегда может быть сведен к санкциям. Это связано с тем, что санкции помогают настроить стимулы. Однако в условиях неполноты правил, что особенно характерно для переходных периодов и сложных форм экономического обмена в условиях неопределенности, возникает необходимость создания механизма, обеспечивающего соблюдение базовых правил в случае, когда возникает потребность в достраивании того или иного набора правил. В последующих разделах мы рассмотрим как вопросы принуждения, так и адаптации.

2. Механизмы принуждения В целях обеспечения не только работоспособности БОР, но и реализации его сравнительных преимуществ (обеспечения социально-экономической эффективности использования бюджетных ресурсов), принципиальное значение имеет настройка системы санкций, а также создание такого механизма их применения, который позволял бы минимизировать вероятность появления ошибок первого и второго рода.

Санкции — инструмент создания издержек для действующих лиц в целях недопущения действий (бездействий), нарушающих установленные правила.

Вопрос о применении санкций с точки зрения коррекции поведения участников бюджетного процесса имеет два аспекта: карательный и сдерживающий (предупредительный), которые существуют в рамках любой действующей системы принуждения. Однако большое значение имеет соотношение между этими двумя аспектами, поскольку, чем значительнее негативные последствия нарушения установленных правил, тем, соответственно, больше отдача от реализации сдерживающей функции механизма принуждения.

Настройка системы санкций означает определение набора видов наказаний за нарушение правил, установление их размеров (степени жесткости) Виталий ТАМБОВЦеВ, Андрей ШАсТиТкО в соответствии с принципом соразмерности. Причем этот принцип может быть истолкован по-разному. Теоретически размер санкции должен быть таким, чтобы не допустить нарушения правила действующим лицом, что вовсе необязательно должно корреспондировать с размерами того ущерба, который нанесен действиями (бездействием) данного лица (зачастую это физически невозможно). Вместе с тем, поскольку речь идет о формальных правилах и, соответственно, формальных санкциях, выбор последних ограничивается правилами более высокого юридического ранга: для России — федеральными законами, регламентирующими гражданскую государственную службу.

Поскольку функционирование любого механизма принуждения связано с действиями людей, оно неизбежно сопряжено с ошибками как следствием ограниченной рациональности. К ошибкам первого рода относится неприменение установленных санкций в том случае, если нарушение правила имело место, а также разновидность первой ошибки — применение более мягких санкций за нарушение, которое предполагает более жесткое наказание.

Соответственно, ошибки второго рода предполагают применение санкций там, где для этого нет достаточных оснований или, соответственно, применение избыточно жесткого наказания. Ошибка второго рода может быть связана с возникновением отрицательных экстерналий. Напомним, что экстерналиями, или внешними эффектами, называют выгоды или издержки, не отраженные в условиях контрактов (а в более общем плане — в правилах, с помощью которых специфицируются права и обязанности лиц, принимающих решения).

В частности, это происходит, когда издержки применения санкций несет не только тот, кто нарушил правила, но и те, кто не имеют к соответствующему элементу бюджетного процесса непосредственного отношения.

Например, если СБП, отвечающий за организацию поставки лекарственных средств для обеспечения социально незащищенных групп населения, не представил в соответствии с установленными процедурами обоснования необходимости организации поставки лекарственных средств в определенном объеме и номенклатуре, наказание СБП в форме отказа в финансировании указанного направления деятельности создаст издержки и для части населения, физическое состояние которого зависит от доступности того или иного набора лекарственных средств. И даже если данная санкция будет дополнена отстранением ответственных лиц от занимаемой должности, внешние издержки оказываются неинтернализованными.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.