WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |
Бюджетная политика РАБОтОсПОсОБнОсть БюджЕтИРОвАнИя ГОсудАРствЕнных РАсхОдОв, ОРИЕнтИРОвАннОГО нА РЕзультАт* юджетирование, ориентированВиталий ТАМБОВцеВ ное на результат, является одним доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой Биз наиболее значимых целенаэкономического факультета МГУ правленных институциональных изим. М.В. ломоносова менений в общественном секторе экономики последних двух-трех лет.

Андрей ШАСТИТкО Вместе с тем наблюдение за происдоктор экономических наук, ходящими процессами реформиропрофессор экономического факультета вания дают основание утверждать, МГУ им. М. В. ломоносова, что достижение поставленных целей генеральный директор фонда в рамках реформирования бюджетно«Бюро экономического анализа» го процесса находится под существенным риском, который в значительной степени связан с нерешенностью проблем обеспечения работоспособности данной системы: формирования адекватных стимулов целевых групп, создания механизмов адаптации и вписывания в контекст других проводимых реформ. Цель данной статьи — предложить варианты ответов на указанные выше вопросы.

1. Постановка проблемы Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), также иногда рассматриваемое как программно-целевой метод финансирования государственных расходов, является одним из инфраструктурных институтов государственного управления, альтернативой которому выступает сметное бюджетирование.

В соответствии с принципами БОР, формирование бюджета происходит на основе обеспечения в явной форме соответствия между общественно значимыми конечными результатами и бюджетными ресурсами, с помо* Данная статья подготовлена на основе материалов, разработанных в рамках проекта «Российско-Европейский центр экономической политики» в 2005 г.

O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt И с т о р и я 130 Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат щью которых финансируется программная деятельность субъектов бюджетного планирования для обеспечения достижения указанных результатов. БОР включает в себя три компонента, которые должны дополнять друг друга:

1. БОР — система, основанная на стратегическом планировании и включающая распределение ограниченных бюджетных ресурсов ex ante между различными направлениями использования в соответствии с установленными приоритетами;

2. БОР — это система, ориентированная на отчетность главным образом по результату, а не исключительно по соблюдению процедур расходования средств (включая сроки освоения выделенных средств1);

3. БОР — инструмент управления в рамках субъекта бюджетного планирования, а также инструмент координации нескольких субъектов бюджетного планирования в решении межведомственных задач2.

Общее условие обеспечения продуктивности внедрения БОР (то есть применение его с полезными для экономики последствиями, выражающимися, например, в создании условий для устойчивого экономического развития, повышения качества жизни населения) сопряжено с пересмотром роли государства в экономике. БОР сопряжено с решением такого вопроса, как совершенствование государственного управления (включая реформу государственной службы и административную реформу), для его реализации нужна и реформа регулирования экономики (в том числе вычленение регулируемых секторов, определение режимов регулирования, перспектив смягчения/усиления режима регулирования, а в более общем плане — создание условий для функционирования механизма отбора структурных альтернатив, в числе которых регуляторные альтернативы, то есть альтернативы с активным участием государства3, составляют только некоторое подмножество).

В частности, БОР предполагает повышение самостоятельности субъектов бюджетного планирования в рамках исполнения утвержденных бюджетов по сравнению со сметным планированием, которое предполагает жесткий текущий контроль также и за структурой расходов, направляемых на выполнение той или иной деятельности (решение задач министерствами и ведомствами).

В то же время БОР предполагает ужесточение ответственности субъектов бюджетного планирования ex post, то есть после того, как появилась возможность сопоставить полученные результаты (а точнее — значения целевых показателей) и затраченные ресурсы. В свою очередь, такое изменение акцентов в работе субъектов бюджетного планирования предполагает гораздо Разумное, на первый взгляд, требование своевременности расходования бюджетных средств, подкрепляемое запретом переноса осуществления расходов на более поздний срок, может приводить к существенным искажениям в соотношениях между установленными приоритетами и фактическими расходами (См., например: Public Expenditure Management Handbook / The World Bank. Washington, D.C., 1998).

Обеспечение сбалансированности и комплементарности трех аспектов БОР — важнейшая задача не только для стран, которые только создают свою собственную систему БОР, но и для тех, которые уже имеют значительный опыт ее применения. В частности, в странах ОЭСР в начале XXI века на повестке дня стоял вопрос о более активном использовании данной системы в дизайне внутриорганизационного управления (См., например: Results Based Management in the Development Co-operation Agencies: A Review of Experience, 2000 http://www.oecd.org/dataoecd/ secure/14/29/31950852.pdf).

Термин «активное участие государства» сводится к следующему: (1) государство является единственным субъектом, предоставляющим соответствующий товар (услугу), (2) государство в лице регулирующих органов определяет ex ante существенные условия контрактов между участниками экономического обмена (как в случае с публичным договором), (3) государство применяет судебные или квазисудебные процедуры для поддержания контрактных отношений, включая обеспечение «достройки» ex ante неполных контрактов до полных ex post.

Виталий ТАМБОВЦеВ, Андрей ШАсТиТкО более высокие требования к достоверности обязательств со стороны субъектов, обеспечивающих действенность как механизма принуждения, так и механизма разрешения спорных вопросов на разных стадиях бюджетного процесса.

В связи с расширением в рамках БОР самостоятельности субъектов бюджетного планирования в выборе путей достижения целей, сформулированных в программных документах (в том числе Посланиях Президента Федеральному Собранию РФ, Программах социально-экономического развития на среднесрочную перспективу), и увязкой ответственности руководителей ведомств с непосредственными и конечными результатами, то есть уровнем достижения этих целей, вопрос об ответственности за соблюдение правил, регламентирующих процесс бюджетного планирования, может показаться как минимум не отвечающим духу БОР, противоречащим его методологическим установкам.

Между тем, ситуация в действительности не столь проста.

В рамках сметного бюджетирования субъекты бюджетного планирования непосредственно не несут какой-либо ответственности за конечные результаты осуществления бюджетных расходов. Ответственность — в форме неизбрания политического руководства на следующий срок в связи с не удовлетворяющими избирателей результатами деятельности правительства — имеет политический характер и касается только высших руководителей ведомств.

Для работников ведомств, непосредственно участвующих в процессе планирования, ответственность фактически вообще не может наступить, — если работник старательно исполнял свои должностные обязанности и не нарушал трудовую и исполнительскую дисциплину. Эта ситуация является прямым следствием того, что вопрос о связи издержек и результатов, о наиболее эффективных путях достижения целей в системе сметного бюджетирования явным образом просто не ставится.

Почему же в системе БОР, где есть, на первый взгляд, все основания для увязки вопросов ответственности с результатами, а не с процессом бюджетного планирования, именно вопросы соблюдения процедур БОР приобретают особую важность С нашей точки зрения, причинам этого присущ двоякий характер. Во-первых, оптимизация использования ресурсов внутри любой организации, в том числе и любого субъекта бюджетного планирования, сталкивается с объективными ограничениями, получившими в экономической литературе название «эффект храповика» (ratchet effect4). Суть его состоит в том, что у работника, которому поручено оптимизировать его действия по использованию не принадлежащих ему ресурсов и который сталкивается с тем, что после достижения их экономии руководитель организации «срезает» ему нормы расхода ресурсов, возникает стремление либо не повышать эффективность своего труда вообще (особенно, если непосредственные его результаты трудно оценить с точки зрения эффективности), либо повышать ее очень умеренно, чтобы не столкнуться с необходимостью постоянно увеличивать усилия для поддержания вознаграждения хотя бы на постоянном уровне. Соответственно, ведомство, рискнувшее «чрезмерно» повысить эффективность достижения установленных ему целей, рискует столкнуться с относительным сокращением  См. теоретический анализ в работах: Freixas X., Guesnerie R., Tirole J. Planning under Incomplete Information and the Ratchet Effect // Review of Economic Studies, 1985, Vol. 52. P. 173— 191; Gersbach H., Glazer A. High Compensation Creates a Ratchet Effect / University of Heidelberg.

IZA Discussion Paper No. 1143. May 2004; приложение этих положений к проблематике «нового государственного менеджмента» описаны в работе: Тамбовцев В. Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы // Реформа бюджетного процесса в России: 2004—2005. М., 2005. С. 10—55.

132 Работоспособность бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат выделяемых ему бюджетных ресурсов (то есть потенциально полезная для бюджета и государства в целом инициатива в полном соответствии с известной житейской мудростью будет фактически наказана).

Поскольку эффект храповика, как отмечалось, существует объективно, в процедуры БОР должны быть заложены правила (включая проведение независимой экспертизы обоснований предлагаемых управленческих решений), выполнение которых обязывало бы работников искать и находить наиболее эффективные пути достижения целей, включая получение и раскрытие необходимой для этого информации во взаимодействии с работниками как одного и того же, так и разных ведомств. Соответственно, работник, стремящийся обеспечить себе спокойную жизнь в будущем за счет принятия неэффективных решений в настоящем, сталкивался бы с санкциями за нарушение  процедуры бюджетного планирования.

Во-вторых, значимость следования предписанным процедурам бюджетного планирования вытекает из ограниченной рациональности любого работника, проявляющейся в данном случае в трудностях предвидения последствий принимаемых решений, то есть их внешних эффектов. Соответственно, процедуры БОР должны включать в себя положения, не только предписывающие исполнителям учитывать внешние эффекты решений, но и содержать приемы, строгое следование которым позволит разработчикам бюджетных планов реально учитывать эти эффекты.

В качестве примера такого рода приемов приведем регулярно проводимый расчет статистических зависимостей между ресурсами, направляемыми на осуществление определенной деятельности, и достигаемыми результатами. Если такие расчеты, включающие в состав независимых переменных как управляемые, так и неуправляемые факторы, проводятся, то ведомство в состоянии оценить, сколько и каких ресурсов необходимо для выхода на целевой результат, а также оценить риски невыполнения задачи — в зависимости от тех значений, которые примут неуправляемые факторы. Если же расчеты подобного рода не проводятся, ресурсы, скорее всего, будут выделяться «от базы», что имеет смысл и оправдано только в том случае, если в базовом периоде ресурсы распределялись между направлениями решения задачи оптимально.

Так, например, решение задачи снижения уровня ДТП зависит, как минимум, от трех факторов: качества регулирования дорожного движения, состояния дорог и уровня подготовки водителей. Каждое из этих направлений характеризуется, очевидно, разными издержками, которые должны осуществляться разными субъектами. Для обеспечения наилучшего результата с точки зрения снижения уровня ДТП необходим статистический анализ зависимости между состоянием факторов, расходами по направлениям и достигаемыми результатами.

Если такие расчеты не проведены, обеспечить эффективное распределение средств практически невозможно. Соответственно, выделяемые «от достигнутого» ресурсы расходуются неэффективно, а какой-либо ответственности за подобную неэффективность установить невозможно, поскольку в методических материалах по бюджетному планированию обязательность проведения такого рода расчетов, нацеленных на предотвращение неэффективности ex ante, не предусматривается.

Почему нерационально пытаться заставить разработчика бюджетного плана учитывать последствия принимаемых решений (внешние эффекты), используя санкции, применяемые к нему, исходя из получаемых конечных результатов, то есть ex post  Что, на первый взгляд, как раз и соответствовало бы «идеологии» БОР — расширению самостоятельности и повышению ответственности за результаты.

Виталий ТАМБОВЦеВ, Андрей ШАсТиТкО В литературе по правовой экономике подобные ситуации хорошо изучены, и ответ на поставленные вопрос состоит в том, что наказание ex post, то есть обращение на виновника причинения ущерба санкции в размере этого ущерба действительно создает оптимальные стимулы к поведению, не сопровождающемуся негативными внешними эффектами (причинением прямого ущерба либо ростом недополучаемой выгоды), однако только при  определенных условиях. Такими условиями выступают: а) принципиальная компенсируемость ущерба (например, утрата жизни человеком никак не может быть ему компенсирована) и б) достаточная обеспеченность виновника для компенсации причиненного ущерба6. Если первое условие в рамках бюджетного планирования безусловно выполняется, то второе не выполняется  практически никогда: размеры возможных последствий от неоптимальных бюджетных решений таковы, что вряд ли могут быть компенсированы средствами отдельного исполнителя или даже группы исполнителей.

В силу этой причины здесь необходимо прямое регулирование действий  ex ante, то есть предотвращение возможных ущербов не путем наказания за уже совершенную ошибку, а путем недопущения самой ошибки. Именно в этом заключается функция различного рода методических материалов, предлагающих рекомендации по реализации бюджетного планирования. Разумеется, наличие таких правил не отменяет и возможного использования санкций по конечным результатам.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.