WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
ПРИЛОЖЕНИЕ 1.1.18 Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы бюджетного процесса на региональном и местном уровне. Концепция повышения эффективности бюджетного процесса на региональном и местном уровне путем ликвидации пробелов и противоречий в существующей законодательной базе.

1. Анализ действующего федерального законодательства, регламентирующего вопросы бюджетного процесса на региональном и муниципальном уровне.

ВВЕДЕНИЕ Основным законом, служащим целям финансового регулирования, устанавливающим общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяющим основы бюджетного процесса в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, является действующий Бюджетный Кодекс РФ.

До введения в действие нового Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральное законодательство предъявляло относительно небольшое число обязательных требований к бюджетному процессу субъектов РФ и муниципальных образований. Однако даже эти требования в региональном и местном законодательстве и бюджетной практике соблюдались далеко не всегда. Во многом такое положение вещей объяснялось общим низким уровнем законности в стране и слабостью имеющихся у Федерации инструментов воздействия на политику субнациональных властей.

Наиболее распространенными видами бюджетных правонарушений со стороны субнациональных властей были: перекачивание доходов бюджета в различного рода внебюджетные фонды, почти неподконтрольные представительным органам; исполнение бюджетов через коммерческие банки при наличии учреждений Центрального банка на соответствующих территориях; отсутствие регулярного парламентского контроля за процессом исполнения бюджета; предоставление исполнительным органам слишком обширных полномочий по внесению изменений в утвержденный закон о бюджете;

нарушение ограничений на предельный размер заимствований в сочетании с неисполнением обязательств по обслуживанию и погашению долга.

С момента вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации перечень федеральных требований к организации бюджетного процесса в субъектах www.iet.ru Федерации значительно расширился.

Это выражается, в частности, во включении в Бюджетный кодекс норм, подробно регламентирующих вопросы формирования и казначейского исполнения региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов, устанавливающих пределы дефицита и долга соответствующих бюджетов. Наиболее важной новацией Бюджетного кодекса является присутствие в нем норм об ответственности за бюджетные правонарушения, а также включение в Кодекс общих условий оказания финансовой помощи из федерального бюджета, которые позволяют Федерации оказывать давление на бюджетную политику региональных властей. Ниже дается подробный анализ норм Бюджетного кодекса, регламентирующих бюджетный процесс на региональном и местном уровнях.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, третий уровень – местные бюджеты (статья 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации)1.

Федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации - в ведении субъектов Российской Федерации, местные бюджеты - в ведении органов местного самоуправления (пункт “з” статьи 71, статьи 73, 132 Конституции Российской Федерации, статьи 7 - 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подпункт “а” пункта 2 статьи 5 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, подпункт 3 пункта 2 статьи 6, пункт 1 статьи 29, пункт 2 статьи 35 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, пункт 1 статьи Федерального закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы (часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации). По вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи Фактически бюджетная система Российской Федерации состоит из четырех уровней, два из которых составляют местные бюджеты. В действительности в большинстве субъектов Российской Федерации существует двухуровневая структура местного самоуправления. К первому уровню относятся муниципалитеты, образованные в крупных городах и районах, ко второму уровню – муниципалитеты, находящиеся внутри территорий этих городов и районов. Наличие у муниципалитетов того и другого уровня собственных бюджетов дает основание говорить о двух уровнях местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.

www.iet.ru Конституции Российской Федерации). По вопросам ведения местного самоуправления принимаются (издаются) правовые акты органов местного самоуправления (пункт статьи 19 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).

Согласно статье 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения. (Под бюджетными понимаются отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением (абзац третий статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет перечень нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные отношения, не являющихся законодательными актами. В их число входят указы Президента Российской Федерации, акты органов исполнительной власти и акты органов местного самоуправления.

В статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплены принципы бюджетной системы, среди которых необходимо выделить, прежде всего, принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает, в частности, единство правовой базы, форм бюджетной документации и принципов бюджетного процесса в Российской Федерации (статья 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Принцип самостоятельности бюджетов означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

www.iet.ru Таким образом, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования наделены значительными полномочиями в рамках осуществления бюджетного процесса, но в то же время они должны соблюдать общие правила, регламентирующие бюджетный процесс, установленные федеральным законодательством для всех субъектов этого процесса.

Конституция Российской Федерации, осуществляя разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и закрепляя компетенцию муниципальных образований, не содержит четкого распределения полномочий по регулированию бюджетного процесса между указанными субъектами.

Законодательства, регулирующего бюджетный процесс, нет ни в перечне исключительных предметов ведения РФ (ст.71), ни в перечне предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст.72). Учитывая, что в соответствии со ст.73 Конституции по вопросам, не отнесенным ею к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, право Федерации осуществлять регулирование бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы является достаточно спорным. В то же время, необходимость такого регулирования на федеральном уровне обусловлена требованиями обеспечения единства бюджетной системы Российской Федерации, составными частями которой являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, а также государственные внебюджетные фонды. Тем не менее, осуществляя нормативное регулирование бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, Федерация должна ограничиваться установлением общих принципов; здесь явно недопустимо избыточное, слишком детальное регулирование. С этой точки зрения и следует оценивать нормы Бюджетного кодекса, посвященные регулированию бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы, выделяя в нем:

вопросы, регулирование которых отнесено к ведению субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

вопросы, урегулированные федеральным законодательством, но допускающие право региональных и местных властей отступать от этих норм в собственном законодательстве в пределах, определенных федеральным законодательством.

вопросы, жестко урегулированные федеральным бюджетным законодательством и не предполагающие права субъектов Федерации осуществлять собственное правовое регулирование (императивные нормы федерального бюджетного законодательства).

www.iet.ru ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации и правовое положение субъектов бюджетных правоотношений. Он закладывает общие принципы организации бюджетного процесса и очерчивает круг основных прав и обязанностей его участников. Большинство норм, касающихся этого вопроса, регламентируется на региональном и местном уровне. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе самостоятельно регулировать вопросы, отнесенные к их компетенции федеральным законодательством.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, как отмечалось выше, устанавливает только общие принципы осуществления бюджетного процесса. Но органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, несмотря на предоставленные им широкие возможности в области бюджетного законодательства, не вправе нарушать эти принципы.

УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА Статья 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает перечень участников бюджетного процесса. К их числу относятся: Президент Российской Федерации, органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы), органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного и муниципального финансового контроля, государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия, а также бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие www.iet.ru получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета.

Статья 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. Это финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) контроля. Полномочия финансовых органов и органов финансового контроля регионального и муниципального уровня определяются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Следуя логике рассматриваемых статей, бюджетными полномочиями обладают не все участники бюджетного процесса, а только финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного (муниципального) контроля. Фактически и юридически это не так. Конституция Российской Федерации, сам Бюджетный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты наделяют бюджетными полномочиями всех участников бюджетного процесса за исключением конечных бюджетополучателей. Например, согласно пункту “а” части 1 статьи Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; Федеральное Собрание Российской Федерации рассматривает и утверждает федеральный бюджет (статья 106 Конституции Российской Федерации). Аналогичные полномочия есть и у соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не являющихся финансовыми органами или органами финансового контроля.

Таким образом, статья 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации требует уточнения и приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и другими положениями Бюджетного кодекса.

На региональном и местном уровне не может быть органов денежнокредитного регулирования. В Российской Федерации существует только один орган денежно-кредитного регулирования: Банк России (пункт 3 статьи 151 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Это связано с тем, что финансовое и кредитное регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации (пункт “ж” статьи 71 Конституции Российской Федерации).

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.