WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 ||

Первой тенденцией стал новый подход к проблеме государственного управления, характерный для Public Service 200036 и ряда аналогичных инициатив в иных странах. Его сторонники выступают за расширение полномочий органов государственной власти и их служащих в принятии решений (разумеется, при надлежащей отчетности о результатах деятельности). Этот принцип, по их мнению, однозначно более предпочтителен, нежели чрезмерная регламентация и контроль издержек, доходящие порой до полного абсурда. Однако, как мы уже отмечали ранее, все упирается в детальное описание условий, при которых такой подход будет работать. Этому уделяется недостаточно внимания, поскольку для конкретных видов деятельности названные условия отличаются крайней спецификой и именно в силу этого они оказываются вне поля зрения правительственных теоретиков. Попытки «скрестить» названный подход и классическую парадигму «научного менеджмента» (промышленно-производственной эффективности и оптимизации) могут привести к наихудшим результатам.

Вторая тенденция (связанная с первой) — это лишение Секретариата Казначейского комитета его традиционных бюджетных функций, которые с 1960-х и до конца 1990-х годов выполняло его специальное подразделение (Управление программ — Program Branch). В результате в ведении Секретариата казначейского комитета осталась лишь малая часть выполнявшихся им ранее функций повседневного детального взаимодействия с департаментами по вопросам поиска (подбора) ресурсов и управленческой проблематике. Таким образом, он превратился в своего рода «совет дирекУлица в Лондоне, на которой находятся многие правительственные учреждения (прим. пер.).

Инициатива премьер-министра Канады от осени 1989 года о проведении реформы государственной службы (прим. пер.).

124 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

торов», занимающийся разработкой (и публикацией) общих регламентов и стандартов совершенствования всей системы управления37.

Третью тенденцию образовали три очень разных составляющих: а) кампания по развитию человеческих ресурсов, потребовавшая миллиарды долларов, но оказавшаяся малорезультативной; б) «дело Радванского»38 и в) «скандал со спонсированием» — все они очень разные. Первая героическая сага — это история инвестирования (с лучшими намерениями) в такую сферу, где для получения результатов (крайне трудно поддающихся оценке) требуются масштабные долгосрочные инвестиции. Несмотря на то, что принимавшиеся решения о выделении средств не имели адекватного документального сопровождения, денег пропало совсем немного39. «Дело Радванского» — пример эгоцентричного поведения главы второстепенной службы, который ранее не имел никакого опыта административной работы в государственном секторе.

Что касается третьей истории, то она, говорят, все еще остается предметом судебного разбирательства.

Каждый из трех названных случаев стал объектом глубокого и всестороннего анализа в представленном генеральным аудитором отчете, который вызвал широкий общественно-политический резонанс и заметно повысил авторитет ведомства генерального аудитора. И хотя проведенная проверка представляла собой лишь рядовой финансовый аудит и аудит целевого расходования средств, ее результаты способствовали существенному росту общественных настроений в пользу внедрения утопических принципов и подходов к управлению — будь то официальные типовые модели оценки управленческой деятельности либо централизованные методы управления и контроля.

Четвертая тенденция — затянувшийся процесс смены руководства в правящей партии, следствием чего стало создание правительства меньшинства.

В Оттаве наиболее радикальные изменения в механизме власти и реформаторских правительственных инициативах часто происходят в переходные периоды, когда правящая партия еще находится у власти, а новый лидер уже стремится любыми способами продемонстрировать наступление перемен.

Именно так развивались события в 1984, 1993 и 2003 гг40.

Однако, сколь бы трудным это ни было в условиях текущей политической обстановки, именно на центральных министерствах лежит сегодня обязанность постараться уменьшить бремя сюрреальных требований к управлению.

Наши рекомендации федеральным органам власти приводятся в таблице 5.

Эволюция Секретариата Казначейского комитета и других центральных ведомств описывается в: Lindquist E., Clark I., Mitchell J. Reshaping Ottawa’s Centre of Government: Martin’s Reforms in Historic Perspective // G. Bruce Doern (ed). How Ottawa Spends 2004—2005: Mandate Change in the Paul Martin Era. Montreal and Kingston: McGill-Queen’s University Press, 2004. P. 317—347.

Джордж Радвански — известный журналист, политический консультант, а впоследствии — Privacy Commissioner (представитель по защите права на частную жизнь). В 2003 году был отправлен в отставку по результатам обвинений в неправомерном расходовании более 500 тыс.

канадских долларов на поездки и представительские цели, а также в небрежном расходовании бюджетных средств в целом (прим. пер.).

Sutherland Sh. Biggest Scandal in Canadian History: HRDC Audit Starts Probity War // Critical Perspective in Accounting. 2003. Vol. 14, No 1—2, P. 187—224; Good D. The Politics of Public Management: The HRDC Audit of Grants and Contributions. Toronto, University of Toronto Press, 2003.

Сменив Трюдо на посту премьер-министра, Тернер упразднил федеральные министерства экономического и социального развития и резко сократил число членов правительства. Когда пост премьера заняла Кэмпбелл (после Малруни), она согласилась пойти на поистине беспрецедентное укрупнение федеральных министерств за последний период. Перемены, осуществленные премьер-министром Мартином в основном до выборов 2004 года, подробно описаны в: Lindquist E., Clark I., Mitchell J. Reshaping Ottawa’s Centre of Government.

Ян Д. клАРк, Гарри сУЭйн Т а б л и ц а Как федеральные министерства могут сократить бремя сюрреальных требований: предложения • Не брать от имени государства заведомо невыполнимых обязательств.

• Не вводить методик и правил, которым невозможно следовать.

• Воздерживаться от риторики, обычно используемой при описании идеальных государств (состояний) и конечных целей.

• Постепенно отходить от определения функций Казначейства как «совета директоров», поскольку такая его функциональная роль стимулирует превращение утопических стандартов в обязательные для всей системы управления.

• Избегать пристрастно благоприятных форм изложения государственной политики, ибо они предназначены скорее широкой публике и медиа-аудитории, нежели тем, кому эту политику приходится осуществлять.

• Основную часть официальных типовых стандартов совершенствования управления трансформировать в «предложения по совершенствованию управления», внедряемые на добровольной основе и без обязательной отчетности.

• К большинству инструкций и указаний, остающихся обязательными для исполнения, добавлять фразу «если это целесообразно, учитывая специфику конкретного ведомства».

• Выяснять у чиновников, какие новые концептуальные схемы и системные стандарты могут быть реально полезными, от каких можно отказаться, а какие следует радикально упростить.

• Отклонять требования оппозиционных критиков и генерального аудитора, добивающихся от правительства более широкого применения управления по результатам и индикаторов результативности.

• Включить в учебную программу Национальной школы государственной службы (Canada School for Public Service) вопросы несоответствия между результатами, ожидаемыми от использования официальных стандартов оценки управления, и реальными проблемами совершенствования качества менеджмента в конкретном ведомстве.

• Включить в учебную программу Национальной школы государственной службы тему:

«Недостатки количественной оценки результатов (управленческой деятельности)», а также виды деятельности правительства, к которым такая оценка вообще не должна применяться.

4. Взаимодействие с ведомством генерального аудитора: предложения Одно из самых легкомысленных предложений реформаторов-утопистов состоит в том, что следует интегрировать системы оперативного управления в государственном секторе и систему отчетности перед парламентом. Это представляется абсолютно бесперспективной идеей, поскольку: 1) информация, необходимая чиновникам для каждодневной работы, всегда носит весьма конкретный и подробный характер; 2) на значительную ее часть распространяется прямое действие положений закона о защите частной жизни и 3) отчеты органов власти неизбежно будут составлены таким образом, чтобы представить их деятельность и планы в наиболее выгодном свете.

За последние несколько лет четыре мощных течения слились, превра­ тившись в настоящую бурю сюрреализма.  Насколько нужна парламентариям дополнительная информация о результатах деятельности Как отмечает Дональд Савой :

«В силу различных причин парламентарии (включая членов бюджетного комитета) мало интересуются тем [«морем» информации, которую органы государственной власти ежегодно 12 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

представляют парламенту в разделах I, II и III проектов бюджетов и иных официальных отчетных материалах] и редко серьезно обсуждают результаты работы и реализацию программ того или иного ведомства»41. В самом деле, серьезный интерес к теме контроля за работой ведомств (в любом из ее аспектов) со стороны членов парламента — это скорее исключение, нежели правило.

Впрочем, существуют и вполне реальные способы повышения достоверности предоставляемой парламенту статистической отчетности, и, прежде всего, это проверки, проводимые ведомством генерального аудитора.

Предложение: если генеральным аудитором принимается решение  о проведении аудиторской проверки, то служащим проверяемого ведомс­ тва надлежит оказывать всяческое содействие проверяющим в опреде­ лении объема и методологии проводимого аудита.

Ведомственному руководству не следует отказываться от своих управленческих приоритетов в угоду официальным стандартам проводимого аудита, поскольку государственные служащие работают не на генерального аудитора, а на государство. В любом случае мы считаем необходимым стремиться к тому, чтобы служба генерального аудитора подходила к проводимой проверке как к уникальному проекту, четко определив его конкретную тематику и делая свои заключения с учетом специфики реальных управленческих приоритетов.

Добиться названной цели более реально, чем это может показаться на первый взгляд, в силу двух причин.. Во-первых, в отличие от финансового аудита, аудит эффективности «гораздо труднее поддается стандартизации, поскольку каждая такого рода проверка является уникальным проектом, требующим сугубо индивидуального подхода»42. Это означает необходимость и возможность всесторонних предварительных обсуждений вопросов стратегии, масштаба и методологии такого аудита. Во-вторых (что подтверждает наш собственный опыт), команды проверяющих (возглавляемые генеральными аудиторами Дэнисом Десотелсом и Шейлой Фрейзер) гораздо больше интересовались реальными вопросами ведомственного контроля, нежели это имело место ранее, когда их предшественники были в первую очередь заняты публичной борьбой с действующими правительствами43.

Предложение: создать условия, обеспечивающие достоверные ответы  ведомства в соответствующем разделе аудиторских отчетов.

Так, например, подготовка к проверке службой генерального аудитора могла бы включать в себя ревизию, инициированную руководством подлежащего проверке ведомства, возможно, с привлечением авторитетных зарубежных экспертов. У проверяемого органа власти, как правило, вполне достаточно времени для проведения такой собственной проверки, поскольку между определением программы аудита и представлением ведомствами ответов на поставленные вопросы обычно проходит от одного до двух лет.

Savoie D. Breaking the Bargain. P. 234.

Summa H. Definitions and Frameworks // Pollitt Ch. et al. Performance or Compliance. P. 16.

Занятное, порой захватывающее описание публичной борьбы Джеймса Макдонелла против закона о генеральном аудиторе, а также участия Кена Дая в разрешении «дела Петрофины» (Petrofina case) приводится в: Sutherland Sh. On the Audit Trail of the Auditor General // Canadian Public Administration. Winter 1980. Vol. 23, No. 4. P. 616—644, а также в: Sutherland Sh. The Politics of Audit.

Ян Д. клАРк, Гарри сУЭйн Оказав содействие генеральному аудитору в определении объема и методологии аудиторской проверки, а также проведя предварительный собственный (внутренний) аудит, орган власти будет в состоянии конструктивно отреагировать на содержащие в аудиторском заключении замечания. В таблице 6 приводятся варианты ответов, которые, на наш взгляд, представляются достоверными и конструктивными. Она служит наглядной иллюстрацией нашего убеждения в том, что: (1) многие рекомендации, являющиеся итогом аудита результативности, оказываются полезными; (2) значительная часть основополагающих предпосылок аудита результативности внутренне противоречива, и если проверяемая организация сочтет выводы аудиторов ошибочными, то ей надлежит аргументированно их оспаривать; 3) позиция службы генерального аудитора по вопросу о том, что такое «надлежащее управление», не является истиной в последней инстанции; возможны и другие авторитетные мнения экспертов по этому вопросу, и, наконец, (4) если аудиторская проверка выявила существенные недостатки управления, то должны последовать серьезные дисциплинарные взыскания в отношении конкретных чиновников.

Т а б л и ц а Варианты ответов проверяемого ведомства на замечания службы генерального аудитора • Ведомство согласно с рекомендациями генерального аудитора и учло (учитывает) их.

• Ведомство не согласно с рекомендациями генерального аудитора, поскольку они должным образом не учитывают, что … • Ведомство не считает, что продолжение работы по определению количественных заданий в данной области способно обеспечить разумное и ответственное расходование государственных ресурсов. Ведомство в своей деятельности руководствуется рекомендациями независимой авторитетной международной экспертизы.

• Ведомство согласно с тем, что отмеченные генеральным аудитором факты недопустимы.

Произведены дисциплинарные взыскания, и виновные руководители в правительстве Канады больше не работают.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.