WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

Ян Д. клАРк, Гарри сУЭйн Другие административные утопии До сих пор, однако, существуют и другие сферы, в которых утопические подходы способны порождать сюрреальные требования. Если государственные служащие не читали изданное Казначейским комитетом методическое руководство по подготовке ведомственного отчета о деятельности департамента за 2003—2004 гг., то они, по-видимому, не знают о том, каких улучшений (в количественном выражении) призвано достичь их ведомство в оказании соответствующих услуг и обеспечении устойчивого развития. На страницах 21 и 22 вы обнаруживаете, что:

«Казначейский комитет в рамках реализации «инициативы по повышению качества предоставляемых государственных услуг» (Service Improvement Initiative) предлагает правительству обеспечить к 2005 г. не менее, чем 10-процентный рост удовлетворенности потребителей от основных профильных видов деятельности властей, непосредственно обеспечивающих предоставление соответствующих услуг. Эта инициатива призвана повысить качество обслуживания, ориентируясь на интересы граждан и уделяя основное внимание достижению реального роста удовлетворенности потребителей качеством предоставляемых услуг. Ведомствам поручено, опираясь на свои отчеты о результатах и основных направлениях деятельности (DPR), уточнить перечень выполняемых ими функций, плановые задания, а также мероприятия, позволяющие правительству достичь указанного 10-процентного роста… Обеспечение устойчивого развития является одним из приоритетов правительства Канады… Ваш отчет о результатах и основных направлениях деятельности (DPR) должен содержать краткую информацию соблюдении стандартов повышения качества предоставляемых услуг (SDS), запланированных в феврале 2001 года. Для облегчения работы Вам предлагается типовая форма. От вас также требуется показать, как соотносятся ваш стандарт, запланированный в феврале 2004 года, и предшествующие планы… На федеральном уровне такого рода деятельность координируется в рамках специальной программы SFHIO (Sustainable Federal House in Order), предусматривающей деятельность по унификации методов измерения и оценки, а также форм отчетности всех департаментов».

Помимо нацеленности на решение абстрактно-идеалистических задач, общим для всех утопических подходов является то, что их приверженцы добиваются, чтобы центральные власти в административном порядке предписывали всем учреждениям следовать определенному набору требований.

Однако способны ли такие декларированные центральной властью требования учитывать принципиальные различия в местных условиях Практика свидетельствует, что нет. Питер Окойн в 1998 г. проанализировал административно-управленческие инициативы канадских властей в контексте международного опыта и пришел к следующему выводу:

«Первый урок, который следует извлечь из современного опыта, заключается в том, что эффективное использование общественных ресурсов в сложных системах невозможно обеспечить, опираясь исключительно на чрезмерно централизованные управленческие структуры и используя унифицированные схемы административного контроля для всего государственного аппарата»26.

Канада — не единственное государство, где усилия по совершенствованию управления централизованно-директивными методами с целью осуществления утопических прожектов потерпели провал. Поллит и Букаерт провели всесторонний сравнительный анализ предпринимавшихся попыток проведения административно-управленческих реформ в Австралии, Бельгии, Канаде, Aucoin P. Restructuring Government for the Management and Delivery of Public Services // Peters G. and Savoie D. (eds). Taking Stock: Assessing Public Sector Reforms. Ottawa: Canadian Centre for Management Development, 1998. P. 337.

11 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

Финляндии, Франции, Германии, Италии, Голландии, Новой Зеландии, Швеции, Великобритании и США27. Ни в одной из перечисленных стран результаты такого рода реформ не оправдали многообещающей риторики, сопровождавшей их начало:

«…ни в одной из двенадцати стран нами не обнаружено ни одного исследования, содержащего убедительные свидетельства в пользу того, что предпринимаемые реформаторские действия принесли положительные и абсолютно доказательные результаты»28.

Эверт Линдквист в рецензии на работу Поллитта и Букаерта напоминает нам, что, хотя административно-управленческие реформы никогда не оправдывают связываемых с ними ожиданий, тем не менее, в некоторых случаях проводить их следует29. Однако, приступая к реформам, крайне важно отдавать себе отчет в том, что их успех предопределяется степенью учета условий конкретных ведомств. Как пишет Поллитт в своей более поздней книге:

«Условия имеют принципиальное значение. Государственное управление не укладывается в единый стандарт… Выполнение различных функций при различной административно-управленческой культуре и окружающей обстановке требует использования различных подходов… Поэтому, в сущности, вряд ли возможно, чтобы единый, унифицированный набор предписаний идеально подходил для всех (или хотя бы для большинства) ситуаций.

Более того, если бы такая простая и эффективная формула существовала, то она, очевидно, давным-давно стала бы общепринятой практикой»30.

Генри Минцберг в своей книге наглядно объясняет, почему созданные для разных целей учреждения имеют различные организационные формы и характеризуются разной организационной динамикой. Он описывает семь основных типов организационных форм: предпринимательская, машинная, диверсифицированная, профессиональная, инновационная, миссионерская и политическая31. В структуре федерального правительства имеются организационные подразделения, соответствующие каждому из этих типов.

Неудивительно поэтому, что никакая директивно внедряемая схема административно-управленческих преобразований не может подходить для всех государственных структур.

По­видимому, самый серьезный ущерб от бесконечной череды центра­ лизованно осуществляемых попыток реформировать сферу государствен­ ного управления — это подрыв авторитета чиновников государственной  службы всех ее уровней.  Pollitt Ch., Bouckaert G. Public Management Reform: a Comparative Analysis. London, Oxford University Press, 2nd ed. 2004.

Ibid. P. 118.

Эверт Линдквист писал: «… за последние 150 лет по различным странам прокатилось немало волн самых различных реформ, нацеленных на формирование, перестройку либо оптимизацию государственного сектора. И каждая новая волна сопровождалась большими ожиданиями (а как иначе инициировать реформу)» (Lindquist E. Review of Christopher Pollitt and Geert Boukaert, Public Management Reform: A Comparative Analysis // Journal of Comparative Policy Analysis. November 2001. Vol. 3, No 3. P. 339—342.

Pollitt Ch. The Essential Public Manager. Maidenhead and Philadelphia: Open University Press, 2003. P. 152.

Mintzberg H. Mintzberg on Management: Inside Our Strange World of Organizations. New York: The Free Press, 1989. Позднее, разграничивая управление и стратегическое планирование, он приближается к нашему пониманию этого вопроса: «планирование — по левую сторону, управление — по правую». См.: Mintzberg H. The Rise and Fall of Strategic Planning. New York:

The Free Press, 1994.

Ян Д. клАРк, Гарри сУЭйн Кристофер Гуд убедительно доказывает, что универсальных или однозначных методов совершенствования государственного управления не существует:

«… далеко не факт, что на рубеже веков система государственного управления повсеместно развивается в русле единой «современной» парадигмы… Более вероятным и, по-видимому, более желательным представляется плюралистическое будущее, поскольку у каждого типа организации имеются как свои достоинства, так и слабые стороны»32.

В своей недавней книге Дональд Савой описывает политические и бюрократические тенденции последних сорока лет, поставившие на повестку дня административную реформу в Оттаве. Он показывает, как эти тенденции способствовали созданию «в государственной службе морально-этических проблем, особенно обострившихся в последние годы»3325. По всей вероятности, основной ущерб от бесконечной череды централизованно осуществляемых попыток реформировать сферу государственного управления — это потеря авторитета чиновниками государственной службы всех ее уровней.

Многие последние инициативы по совершенствованию управления исходят из предпосылки, согласно которой основу деятельности государственных служащих составляет их профессиональное невежество в качестве менеджеров, заинтересованность в удовлетворении только личных интересов и неприятие каких бы то ни было перемен. При таком подходе не принимается в расчет свойственное человеку стремление к совершенству и успеху, которое лежит в основе чувства гордости за результаты хорошо выполненной работы.

Если мы правы, то чиновник правительственного учреждения сталкивается с дилеммой: как он или она могут оставаться твердыми приверженцами политики центральных властей и обеспечивать ее неукоснительное соблюдение, если подавляющее большинство требований, сопровождающих утопические схемы совершенствования управления, оказываются практически бесполезными в реальной жизни Для разрешения названной дилеммы мы бы рекомендовали центральным органам власти провести радикальное сокращение их управленческих новаций. Однако до того, как это будет сделано, чиновникам следует научиться четко разделять спускаемые сверху требования центральных властей на две категории, требующие различного отношения. Предписания первой категории — назовем их традиционными нормативными или типовыми — должны выполняться. Что касается второй категории — сюда относятся сюрреальные требования и распоряжения, — то они требуют совершенно иного подхода.

2. Как различать реальное и сюрреальное: некоторые предложения Руководители высшего звена должны постоянно чувствовать личную ответственность за состояние системы управления и заниматься вопросами ее совершенствования. Каждому чиновнику, занимающему ответственную должность в органах государственного управления, следует периодически составлять мысленный список входящих в его компетенцию управленческих задач, требующих решения. Сегодня в такой список, по всей вероятности, войдут вопросы создания у сотрудников органов государственной власти заинтересованности в росте профессионализма и чувства гордости за свою Hood Ch. The Art of the State: Culture, Rhetoric, and Public Management. London: Oxford University Press, 1998. P. 206.

Savoie D. Breaking the Bargain: Public Servants, Ministers and Parliament. Toronto: University of Toronto Press, 2003. P. 279.

11 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

профессию (после весьма тяжелого для госслужбы периода), а также инициативы по активизации внутриведомственных контактов и стимулированию умения откровенно и понятно выступать перед общественностью. В любом учреждении, управляемом реальными живыми людьми, список (приоритетов) руководителя всегда будет содержать вопросы кадровой политики, которые также требуют адекватного решения.

Этот список следует сравнить с тем, который вытекает из официального типового стандарта управленческой деятельности. Основу этого управленческого стандарта составляет то, что может быть представлено в письменном виде и оценено количественно. Официальный стандарт исходит из приоритетов, содержащихся в таблице 3. При этом между приоритетами реальной административно-управленческой деятельности в государственном секторе и теми, что представлены в таблице 3, практически не наблюдается совпадений. Мы считаем, что те весьма значительные затраты, которые необходимы для внедрения требований официального управленческого стандарта, не окажут сколько-нибудь заметного влияния на качество управления в конкретном департаменте. В самом деле, любая навязанная фиксированная схема с ее тотальным документальным сопровождением ограничивает возможности административно-управленческого персонала решать насущные проблемы управления людьми наиболее эффективным — в экономическом и социальном плане — способом.

Т а б л и ц а Приоритеты, определяемые официальным стандартом управления по результатам • Начинать надо с важной работы по точному определению целей всех ведомственных программ и разработке количественных показателей непосредственных, промежуточных и конечных общественно значимых результатов своей деятельности (outputs, outcomes and results).

• Менеджерам следует устанавливать плановые задания и ключевые показатели результативности для всех видов деятельности.

• Руководители должны осуществлять количественную оценку вклада каждого вида деятельности в обеспечение устойчивого развития.

• Необходимо, чтобы каждый руководитель разрабатывал и заключал с подведомственными подчиненными письменные договоры о выполнении работы, основанные на количественно измеряемых результатах их деятельности.

• Во всех подразделениях следует проводить анализ уровня риска применительно ко всем основным видам деятельности, а также осуществлять планирование непредвиденных затрат (и то и другое — в письменной форме).

Мы вносим ряд предложений, цель которых — помочь сотрудникам органов государственной власти конструктивно реагировать на сюрреальные административные требования. И хотя некоторые предложения могут показаться еретическими, по большинству этих вопросов наша позиция вполне согласуется со взглядами современного руководства органов исполнительной власти. Так, например, мы считаем, что: министерствам принадлежит ведущая роль в создании административно-управленческой схемы для всей системы исполнительной власти в целом и что для успешного решения этой задачи необходим некий минимум (впрочем, весьма пространный) обязательных для всей системы требований; важная роль в обеспечении функций контроля за выполнением принятых правил и предписаний, а также целевым использованием выделенных финансовых средств отводится генеральному аудитору; совершенствование управления имеет ключевое значение и требует Ян Д. клАРк, Гарри сУЭйн постоянного внимания со стороны центральных ведомств и руководителей высшего звена; многие действия правительства только выиграют от более активного и грамотного использования соответствующих инструментов эффективного управления; разработка и обсуждение утопических стандартов и регламентов могут быть весьма полезными для прояснения предлагаемых концепций, повышения компетентности и стимулирования корпоративного духа; следует со всей серьезностью относиться к проводимой правительством политике, а также к тем целям и задачам, которые определяются для всей системы государственного управления.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.