WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

Ян Д. клАРк, Гарри сУЭйн Противодействующие силы, связанные с законом директивных утопий,  приводят к тому, что раньше или позже (как правило, раньше) все по­ пытки центрального ведомства навязать государственным учреждениям  некую универсальную схему совершенствования управления оказываются  безрезультатными.  Такого рода схемы могут быть полезны лишь до тех пор, пока их используют для разъяснения, убеждения и пока они носят рекомендательный характер. Однако мы убеждены, что сразу после того, как они получают официальный статус и становятся обязательными для практического соблюдения во всей системе государственного управления, все потенциально эффективные принципы становятся бесполезными. Поэтому мы выдвигаем следующую общую гипотезу: как только утопическая административная  схема получает официальной статус и закрепляется в нормативном правовом  акте, обязательном к исполнению всей системой государственного управления,  предписанные ей требования превращаются для чиновников в сюрреальные*.

На наш взгляд, аргументы в пользу правомерности этой гипотезы столь серьезны и убедительны, что ее смело можно считать естественным законом государственного управления — назовем его законом обязательных к испол­ нению, или директивных, утопий. В таблице 1 приводятся характеристики сюрреальных требований к управлению, а также свойственные им недостатки и факторы противодействия. Эти факторы коренятся в общеизвестной природе человека и институтов; они прямо связаны с законом директивных утопий и их действие раньше или позже (как правило, раньше) приводит к тому, что все попытки навязать всем государственным учреждениям единую универсальную схему совершенствования управления оказываются безрезультатными.

Т а б л и ц а Сюрреальные требования к управлению Характерные особенности Недостатки и противодействующие силы Стремление совершенствовать Решающее значение конкретных условий управление в масштабах всей системы Централизованно-директивный Трудно добиться приверженности поставленным характер заданиям Общие принципы вместо ясных, Субъективность интерпретации четко сформулированных правил Обязательные письменные планы Высокие расходы на управление и отчеты о результатах деятельности Ставка на новизну и реформистскую Новизна недолговременна риторику Основаны на утопических схемах Реальная действительность всегда оказывается неуправления измеримо богаче любой умозрительной схемы * Мы используем в данной статье термин «сюрреальный» (surreal) в значении «за гранью реального». Происхождение термина восходит к рецензии Гийома Аполлинера на осуществленную в 1917 г. постановку балета «Парад» (явившуюся результатом сотрудничества Жана Кокто, Эрика Сати, Пабло Пикассо и Леонида Мясина) (см. http://en.wikipedia.org/wiki/Surrealism).

Термин имеет целый ряд значений, широко используемых в повседневной лексике, в частности, в названиях телепередач (The Surreal Gourmet, The Surreal Life), веб-сайтов и журналов. Хотя некоторые затравленные чиновники, возможно, сочли бы это уместным, мы не делаем особого акцента на мрачном и пугающем смысловом оттенке этого понятия, что, к примеру, характерно для Surreal Magazine (см. http://surrealmag.com/guidelines.html) — «журнала мрачной, пугающей, сюрреалистической беллетристики, всегда приветствующего произведения, в которых содержатся элементы, бросающие в дрожь, вызывающие ужас, беспокойство и уныние».

10 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

Сюрреальные требования к управлению можно противопоставить тому, что мы бы назвали традиционными требованиями (стандартами) админис­ тративных систем. Традиционные стандарты централизованно задаются для всей системы в целом и регламентируют нормальное выполнение административных процессов (материально-техническое снабжение, кадровая политика, административное обеспечение контрактов, финансовый учет, правила и нормы техники безопасности и охраны труда, учет материалов, бухгалтерский учет и т. п.). Универсум (полное множество объектов в рассмотрении) считающегося нормальным и обычным со временем постепенно расширяется по мере того, как соответствующие административно-правовые нормы и правила вводятся во все новых областях, таких, например, как язык профессионального общения или доступ к информации.

Итак, что же считать реальным, а что сюрреальным при проведении административной реформы В принципе, в ней есть много того, что является вполне реальным и может быть весьма полезным. Изменения, вносимые в традиционные административные требования, реальны и часто полезны.

Теоретические размышления и дискуссии, касающиеся создания утопических моделей, могут приводить к реальным позитивным изменениям как в восприятии этих проблем государственными служащими, так и в их ведомственной деятельности. Что же касается обязательных требований, являющихся результатом утопических подходов, то, по нашему глубокому убеждению, они всегда будут сюрреальными, а значит, и практически бесполезными. Более того, издержки органов государственной власти в связи с соблюдением этих сюрреальных требований вполне реальны и зачастую весьма значительны9.

Целесообразно проанализировать утопические административные стандарты, порождающие основную часть сюрреальных требований к государственным служащим. Любое из них кажется достойной целью как для любого современного правительства, так и для отдельных ведомственных служащих. Однако главное — не в самой цели как таковой и, как правило, даже не в конкретном наборе основополагающих концепций. Проблема состоит в том, что, как однозначно свидетельствует практический опыт, успешно внедрить эти абстрактные умозрительные модели во всей системе управления директивными методами невозможно в принципе.

Управление по результатам и контроль над результативностью  (Results measurement and performance management) На протяжении последнего полувека большинство инициатив федерального правительства по совершенствованию работы государственного аппарата так или иначе базировалось на внедрении принципов управления по результатам10.

Такой акцент на использовании в механизмах государственного управления количественно измеримых результатов деятельности имеет несколько первоисточников. Одним из них является наследие известного теоретика В своем отзыве на предварительный вариант этой статьи, одна из очень уважаемых женщин-руководителей (с недавнего времени она на пенсии) писала: «Однажды в нашем учреждении была проведена оценка, которая выявила, что более 35% рабочего времени у нас уходит на попытки понять логику и адекватно отреагировать на введение типовых стандартов и иные инициативы в области реорганизации управления. Когда к полученной цифре прибавили затраты времени на выполнение новых правил, а также на бумажную работу с «отчетностью», то выяснилось, что своим главным делом — разработкой различных программ — мы занимались менее 45% рабочего времени». 17 января 2005 г.

До недавнего сдвига управленческого «маятника» в сторону значительного усиления централизованного контроля.

Ян Д. клАРк, Гарри сУЭйн и родоначальника научной школы менеджмента Ф. Тэйлора11, обосновавшего научные принципы организации высокопроизводительной и эффективной трудовой деятельности (дезагрегирование трудового процесса на повторяющиеся элементы, тщательное изучение трудовых движений и затрат времени, премирование за выполнение плановых заданий и т. д.). Эти идеи действительно дают громадный эффект при их грамотной реализации в промышленно-производственной деятельности, состоящей из однообразных, повторяющихся операций. К такому типу деятельности можно с определенной долей условности отнести некоторые осуществляемые государством функции, такие, например, как сортировка почты, изготовление паспортов или доставка пенсионных чеков. Проблема возникает в том случае, когда названные принципы пытаются применять к уникальной, творческой или дискреционной деятельности, либо к деятельности, результаты которой оказываются в значительной степени непредсказуемыми. Ярким примером может служить принятие политических решений, качество и результативность которых может абсолютно не зависеть от фактических затрат на его принятие. Оно — как, впрочем, и качество результатов большинства видов научной деятельности — порой целиком определяется умственными способностями одного человека.

Обязательные требования, основанные на утопических принципах, не­ избежно оказываются сюрреальными и практически бесполезными. Что  же касается сил и средств, которых требует от ведомств соблюдение  этих сюрреальных административных требований, то они не только  вполне реальны, но, как правило, и очень значительны.  Многие функции федерального правительства скорее напоминают политические, нежели производственные процессы. Поэтому применение к этой сфере методик количественной оценки результатов деятельности в лучшем случае бесполезно, а нередко и просто вредно. Правительству приходится принимать решения, сталкиваясь со множеством зачастую противоречивых целей и задач (часть которых отвергается образованными слоями общества), а также с непреодолимым тривиальным невежеством. Чрезмерный акцент на количественной оценке функционирования может серьезно деформировать представления сотрудников органов государственной власти о главной задаче своей деятельности, которую применительно к государственному сектору можно определить как эффективное распоряжение бюджетными средствами для достижения целей, заявленных избранной властью.

Недавно Поль Томас проанализировал состояние дел с использованием методов управления по результатам и эффективностью системы государственного управления Канады. И, хотя его вывод состоит в том, что «применение подходов управления по результатам продолжается», он, тем не менее, приводит весьма внушительный перечень присущих этим подходам проблем, весьма серьезно ограничивающих их использование применительно к управленческой деятельности. Томас также напоминает нам, что управление по результатам — это «субъективный и весьма дорогостоящий вид деятельности, осуществляемый в определенных политических условиях». Он отмечает, что применительно к государственному сектору лозунг: «Невозможно управлять тем, что нельзя количественно измерить и оценить» — оказывается в высшей Taylor F. Scientific Management. (1911, reprinted 1964 by Harper & Row, New York) — классический источник, в котором обобщен более чем тридцатилетний практический опыт в области изучения трудовых движений и затрат времени, рационализации труда, стандартизации производственных процессов, оплаты за полученные результаты.

110 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

степени дезориентирующим. Он вспоминает, какой высокопарной риторикой сопровождалось внедрение ряда систем количественных оценочных стандартов («Measuring up» в провинции Альберта, американские «Oregon Benchmarks», «Minnesota Milestones» и британская «Best Value»), однако одновременно отмечает, что к настоящему времени использование многих из них сокращено, либо полностью отменено12.

Заслуживающие доверия методики управления по результатам предполагают необходимость постоянного, равноправного обсуждения всеми заинтересованными сторонами таких вопросов, как конкретные цели и задачи такой системы, ее желательные результаты, а также используемые показатели результативности. Проблемы, требующие особого внимания при использовании методов управления по количественно измеримым результатам, приводятся в таблице 2. Для большинства федеральных органов государственной власти эти проблемы представляются до такой степени обескураживающими, что модели управления по результатам просто не могут и не должны применяться в тех масштабах, которые декларируются властями.

Т а б л и ц а Проблемы, связанные с использованием управления по результатам в государственном секторе• Системы управления результативностью, прежде всего, предназначены для промышленнопроизводственной деятельности циклического характера, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты.

• Большинство видов деятельности органов государственной власти имеет многоцелевой характер, а многие важнейшие политические задачи — например, защита суверенитета или поддержание чувства национальной гордости — в принципе не поддаются количественному измерению и оценке.

• Причинно-следственная связь между деятельностью и ее результатом в секторе государственного управления, как правило, выражена достаточно слабо. Следствия и результаты, действительно представляющие общественный интерес, почти всегда зависят от ряда факторов, которые находятся вне сферы прямого влияния органов государственной власти.

• Между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный период времени.

• Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям.

• Не все наглядные, поддающиеся количественному измерению плановые задания или индикаторы однозначно связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности, поскольку мы просто не располагаем такими методиками управления, использование которых гарантировало бы достижение всех ясно и четко сформулированных целей.

• Ориентация на количественные плановые задания может вызывать негативные эффекты, такие, например, как возникновение ограниченного видения проблемы; недооценка значения качественных результатов; ограничение взаимодействия с другими организациями (подразделениями), работающими над решением аналогичных задач.

• Непосредственная увязка плановых заданий с материальными ресурсами и вознаграждением способна стимулировать прямой обман.

• Разработка качественных административно-управленческих структур, а также их грамотное практическое использование являются делом очень дорогостоящим.

Thomas P. Performance Measurement, Reporting and Accountability / Saskatchewan Institute of Public Policy, Public Policy Paper 23, ISBN # 0-7731-0471-2 (Regina: University of Regina, February, 2004). P. 2, 11, 12. Эти темы более подробно развиваются в готовящейся к публикации статье этого автора The Future of Performance Measurement and Performance Management in the Public Sector.

Список составлен на основе: Thomas P. Performance Measurement, Reporting and Accountability. P. 46—47; Pollitt Ch., Girre X., Lonsdale J., Mul R., Summa H. and Waerness M.  Performance or Compliance Performance Audit and Public Management in Five Countries. London:

Oxford University Press, 1999.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.