WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
Экономическая политика внЕдРЕнИЕ ПРИнцИПОв уПРАвлЕнИя ПО РЕзультАтАм в сЕктОРЕ ГОсудАРствЕннОГО уПРАвлЕнИя:

ГРАнИцА мЕжду РЕАльным И сюРРЕАльным (предложения по проведению административной реформы в Канаде)* свое время нам обоим довеЯн Д. клАРк лось работать на различных Гарри СУЭйн Вдолжностях как в центральных органах власти, ответственных за выработку государственной политики, так и в оперативных ведомствах, реализующих полномочия по надзору, регулированию и предоставлению государственных услуг.

Поэтому мы хорошо помним, как, будучи заместителями министра, участвовали в острых дискуссиях об идеальной системе централизованно разрабатываемых универсальных правил и индикаторов результативности, обеспечивающих эффективное функционирование системы государственного управления Канады. Однако сейчас, десятилетие спустя после нашего отъезда из Оттавы, нам представляется, что исходящие из центральных ведомств все более амбициозные административные стандарты, сопровождающиеся настойчивыми усилиями контрольных органов по внедрению соответствующих новых требований к ориентации деятельности органов власти, их подразделений и сотрудников на конкретный результат, делают практически невозможным для государственных чиновников реализовать все те выгоды, которые ожидаются по итогам проводимых Ян кларк — президент совета университетов Онтарио (Council of Ontario Universities), в прошлом — руководитель секретариата * Повторно представлены правительству Канады 15 июня 2005 года. Перевод с ангказначейского комитета;

лийского В Малыгина. Редакция благодарит Гарри суэйн — консультант по вопросам И. Трунина, А. Шаститко и В. Назарова за управления, в прошлом — заместитель ценные комментарии, предложенные при министра в двух крупных министерствах. подготовке статьи к печати.

O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt 104 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

административных реформ1. В данной статье нами (на основе анализа материалов официальных веб-сайтов) рассматривается эволюция подходов к административной реформе и их результаты.

Наш вывод таков: в настоящее время существует громадная пропасть  между замыслами, которыми руководствуются парламентарии, создавая  министерства и ведомства, и тем крайне замысловатым набором различ­ ного рода наставлений, которые регламентируют порядок осуществления  этих замыслов государственными служащими.  Органы государственной власти предназначены для решения таких важных задач, как, например, обеспечение навигации морского транспорта, составление точных прогнозов погоды, укрепление обороноспособности страны, финансирование в области научных исследований, занятости и социального обеспечения и т. п. Они существуют, поскольку было решено, что эти важные для всего общества в целом функции лучше всего осуществлять посредством коллективных усилий за счет средств налогоплательщиков. Более того, парламент своим специальным постановлением обязывает ведомства и их аппарат выполнять возложенные на них обязанности добросовестно, справедливо и честно, неукоснительно соблюдая нормы канадского законодательства в области языка и прав человека. Эти нормы содержатся в таких основополагающих для правовой системы Канады актах, как Закон о финансовом управлении (Financial Administration Act)2, Закон о государственной службе (Public Service Employment Act)3, Закон о доступе к информации (Access to Information Act)4, а также ведомственных нормативных правовых актах.

Наряду с этими ключевыми элементами, обеспечивающими целеполагание и сам процесс государственного управления, со стороны центральных органов государственной власти возникает множество идеалистических ожиданий и требований, которые едва ли способны содействовать эффективному оказанию услуг либо адекватному соблюдению основных стандартов и ценностных установок канадской государственной службы. Эти ожидания и требования являются производными утопических управленческих конструкций, которые — пройдя официальное оформление через Казначейский комитет (Treasury Board)5 и его секретариат, управление Тайного совета (Privy Council Мы намеренно употребляем термины «совершенствование управления» и «административная реформа (реформа управления)» как равнозначные. Первое (несколько менее радикальное) понятие довольно широко известно в Канаде (так, в 1970-е годы в Казначейском комитете существовало специальное подразделение по вопросам совершенствования управления). Термин «административно-управленческая реформа» используется в международной литературе по государственному управлению для обозначения существенных изменений в административной практике с 1960-х и особенно с 1980-х годов.

Закон о финансовом управлении — условно Бюджетный кодекс Канады, документ, включающий в себя положения, регулирующие вопросы управления общественным финансами: функции финансовых институтов (Казначейский комитет, Министерство Финансов), определение и порядок управления государственными доходами, расходами, активам и обязательствами.

Закон о государственной службе включает в себя нормы, регулирующие порядок найма, прохождения и увольнения с государственной службы.

Закон о доступе к «правительственной» информации регулирует порядок доступа к информации государственных структур, с одной стороны, обеспечивая открытость государственных органов для всех заинтересованных сторон, а, с другой стороны, жестко регламентируя доступ к секретной информации.

Казначейский комитет — коллегиальный орган при Тайном совете Канады (Queen’s Privy Council of Canada). Был создан в 1867 г. В сферу ведения Казначейского комитета входят практически все вопросы организации и совершенствования государственной службы — финансовое управление, управление персоналом, контроль и др.

Ян Д. клАРк, Гарри сУЭйн Office)6, а также недавно созданное Канадское агентство по управлению персоналом государственных учреждений (Public Service Human Resources Management Agency of Canada)7 — становятся обязательными для всех органов государственной власти.

Данная статья построена в соответствии со следующей структурой.

В первой части рассматриваются причины привлекательности идей о внедрении современных корпоративных моделей менеджмента в государственном секторе и те неизбежные негативные последствия, которыми сопровождаются попытки такого внедрения. Затем приводится критический обзор тех основных сфер, применительно к которым подобные модели и схемы были разработаны. В последующих разделах содержатся предложения: а) сотрудникам органов государственной власти — о принципах работы в условиях централизованно внедряемых типовых стандартов деятельности и отчетности о результативности; б) органам государственной власти — как минимизировать негативные последствия внедрения новых методов управления и в) тем и другим — как адекватно относиться к проводимым контрольно-счетными органами проверкам результативности деятельности органов власти.

1. Утопические концепции управления и их сюрреальные требования С тех пор как в 1516 г. была опубликована знаменитая «Утопия» Томаса Мора, исполненные благих намерений теоретики неутомимо представляют свое видение идеальных обществ, основу организации и функционирования которых обычно составляет ряд основополагающих принципов (законов), несколько общих целей, а также набор более конкретных морально-этических норм и правил поведения для достижения этих целей. В истории как всего человечества, так и бюрократии, утопические концепции весьма часто базируются на гипотезах относительно природы человека и общества.

Утопические модели активно используются во многих сферах менеджмента (количественная оценка результатов деятельности, аудит эффективности, современные методы контроллинга, управление человеческими ресурсами, обеспечение стандартизации предоставляемых услуг и устойчивого развития).

Это служит богатейшим источником для пышной и весьма пространной мотивационной риторики8.

Тайный совет — некий аналог российского Аппарата правительства. Целью его деятельности является помощь премьер-министру и правительству в их работе, выполняет следующие функции: беспристрастное профессиональное консультирование премьер-министра и его кабинета (беспристрастность обеспечивается за счет внепартийности Тайного совета в отличие от партийного правительства); координация работы министерств и ведомств и анализ проводимой политики; организация заседаний правительства и правительственных комиссий; выработка предложений по структуре и организации работы правительства подготовка ежегодного отчета премьер-министру о состоянии государственной службы в Канаде Канадское агентство по управлению персоналом государственных учреждений. Создано в 2004 г. (решение о его создании было принято в 2003 г.) путем объединения некоторых подразделений Казначейского комитета и Комиссии по вопросам государственной службы (Public Service Commission) с целью улучшения государственной службы по следующим направлениям:

ориентация на морально-этические ценности; защита общественных интересов; создание рабочей среды в государственных органах, способствующей принятию качественных управленческих решений; обеспечение языковой политики (в Канаде два государственных языка и федеральное правительство бдительно следит, чтобы не было языковой дискриминации); привлечение наиболее талантливых и опытных сотрудников для работы в госструктурах.

См., например, предисловие к подготовленному управлением Тайного совета Руководству  для заместителя министра (Guidance for Deputy Ministers). Основной текст Руководства… — это удачное изложение закрепленных в конституции и законодательстве обязанностей заместителей 10 Внедрение принципов управления по результатам в секторе государственного управления...

Однако эти утопические подходы к управлению имеют смысл лишь в качестве абстрактных, умозрительных схем и построений, ничего общего не имеющих с теми реальными условиями, в которых приходится работать сотрудникам органов государственной власти. Происходит это потому, что они вынуждены осуществлять свои функции в политической среде, изобилующей вечно чего-то требующими министрами и прочими чиновниками высокого уровня, энергичными политическими деятелями, скептически настроенными парламентариями-оппозиционерами, жаждущими сенсаций репортерами, нетерпеливыми крупными лоббистами, подчиненными госслужащими, ночными телефонными звонками из администрации Тайного совета, хроническим дефицитом финансовых средств, времени и подчиненных. В принципе власть избирается для решения конкретных задач в реально существующих условиях. Однако с течением времени электорату обычно приходится мириться с тем, что исполнительная власть нуждается в определенной свободе маневра, то есть некотором отходе от исходно взятых на себя обязательств.

Адаптируясь к меняющимся условиям, выборная власть разрабатывает планы и занимается их реализацией (по крайней мере, какой-то период времени) такими путями и способами, которые не всегда получают исчерпывающее отражение в публичных заявлениях. Чиновники государственной администрации призваны — в рамках закона и профессиональной этики — оказывать власти в этом всяческую поддержку. Им всегда приходится выполнять свои обязанности, располагая весьма далекими от идеала ресурсами, и иметь дело с определяемыми в самый последний момент конечными сроками и постоянно корректируемыми ожиданиями и прогнозами. В реальном мире государственной власти менеджмент — это не столько сугубо рациональная деятельность, сколько умение адаптироваться к существующей институциональной среде и находить общий язык с конкретными участниками всего процесса.

Таким образом, существует принципиальное противоречие, глубокий внутренний конфликт между необходимостью реально выполнять положенную работу и стремлением постоянно демонстрировать свою приверженность принципам утопической модели управления.

министра, однако его введение состоит из такого рода указаний, жить в полном соответствии с которыми было бы трудно даже святому Томасу Мору:

«Заместитель министра формулирует концепцию развития своего департамента, которая принимается и осуществляется всей организацией. Заместитель министра формирует доверительную атмосферу внутри ведомства и способствует созданию такой организационной среды, при которой сотрудники ориентированы на достижение общих результатов. Заместитель министра обеспечивает ключевые условия (внутренняя согласованность, корпоративная дисциплина, нацеленность на достижение стратегических результатов) для эффективного стратегического руководства и обеспечения результатов по осуществлению программы работы правительства. Разумеется, информация о получаемых результатах должна накапливаться и активно использоваться в процессе принятия ведомственных решений, а отчетность о результатах и основных направлениях деятельности должна быть взвешенной, точной и достаточно легко воспринимаемой. Заместитель министра определяет сферу ответственности своих подчиненных и их полномочия с целью получения результатов сообразно имеющимся ресурсам и возможностям. Распоряжаясь бюджетными средствами, заместитель министра обеспечивает соблюдение комплексного и эффективного ведомственного контроля и добивается, чтобы лежащие в его основе принципы были понятны всем сотрудникам ведомства… Исходя из конкретных ведомственных условий, заместитель министра определяет правила проактивного управления организационным риском. Заместитель министра должен обеспечить постоянное совершенствование процесса предоставления услуг гражданам Канады, а также максимальный учет их интересов при разработке экономической политики и программ …» Canada, Privy Council Office, Guidance for Deputy Ministers. Privy Council Office. Ottawa, 2003. http://www.pco-bcp.gc.ca/default.aspPage=Publications&Language=E&doc=gdm-gsm/gdmgsm_doc_e.htm.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.