WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 34 |

Необходимо отметить, что целесообразность использования механизма «отрицательного» трансферта вызывает серьезные сомнения. Это связано с тем, что, вопервых, отрицательный трансферт снижает стимулы к наращиванию налоговой базы в наиболее финансово обеспеченных муниципалитетах регионов. Во-вторых, этот механизм может быть использован региональными властями в целях политического давления на руководителей муниципальных образований с высокими налоговыми доходами. В-третьих, в рамках механизма отрицательного трансферта не определена специфика городских округов.

В частности, не учитывается объективная потребность в более высоких бюджетных расходах, связанных с необходимостью содержания более сложной и дорогостоящей коммунальной и дорожной инфраструктуры города и более высоких при прочих равных условиях расходов на решение проблем экологической и личной безопасности.

Субсидии, предоставляемые из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера17, предусмотрены для тех муниципальных районов, в которых представительный орган сформирован из представителей входящих в него поселений. Предусмотрено, что цели, порядок расчета, перечисления и использования этих трансфертов устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального района. Объем указанных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о соответствующих местных бюджетах на очередной финансовый год по единым для всех поселений нормативам в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг.

Необходимо отметить, что положения Бюджетного кодекса позволяют сохранить высокий уровень субъективизма при регулировании этого вида субсидий. Это связано с тем, что порядок расчета размера данных субсидий в Бюджетном Кодексе никак не урегулирован.

Непонятен механизм разрешения конфликтов в том случае, если окажется невозможным договориться о размерах единых нормативов расходов, по которым должен проводиться расчет субсидий. Кроме того, неясно, каким образом должен модифицироваться механизм финансового выравнивания при использовании подобной схемы. Необходимость модификации связана с тем, что закрепление доходных источников осуществляется на основе единых подходов для всех поселений и муниципальных районов, но в случае, если представительный орган района образуется из представителей входящих в него поселений, предусмотрено финансирование части расходных полномочий районов за счет средств поселений, а в случае выборов представительного органа района всеобщим голосованием подобный механизм не предусматривается.

1.3. Особенности переходного периода муниципальной реформы.

Первоначально предполагалось, что новое бюджетное законодательство в полном объеме вступит в силу с 1 января 2006 года на всей территории Российской Федерации одновременно с законодательством о местном самоуправлении. Однако серьезные трудности, возникшие в первые годы реализации реформы, а также политические интересы региональных элит, которые стремились препятствовать децентрализации власти и собственности, появлению новых игроков на политической арене регионов, привели к До 2008 г. данный вид трансфертов назывался субвенциями.

кризису муниципальной реформы в середине 2005 года18. В результате был принят федеральный закон 129-ФЗ от 12 октября 2005 года, которым вносились поправки в статьи 83 и 85 Закона 131-ФЗ, а также в Налоговый и Бюджетный кодексы19.

Поправки, внесенные в Закон № 131-ФЗ, предусматривали установление переходного периода муниципальной реформы до 1 января 2009 г. В переходный период устанавливались различные условия функционирования для ранее существовавших муниципалитетов, в том числе поселений, и вновь созданных поселений. В отношении ранее существовавших муниципалитетов все нормы законодательства о местном самоуправлении, а также бюджетного законодательства вступали в полную силу с 1 января 2006 года.

В отношении вновь созданных поселений порядок решения ими вопросов местного значения должен устанавливаться ежегодно региональными законами на протяжении всего переходного периода. Установление этого порядка предполагало, что вопросы местного значения поселений полностью или частично могли передаваться муниципальным районам.

Одновременно разрешалось зачисление в районные бюджеты части или всех закрепленных Бюджетным кодексом РФ налоговых и неналоговых доходов вновь созданных поселений, включая местные налоги – земельный налог и налог на имущество физических лиц, а также финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки поселений. В этом случае доходы и расходы поселений могли в качестве составной части входить в состав бюджетов муниципальных районов, и, соответственно, финансирование деятельности поселений осуществлялось по сметам.

Существенные изменения были внесены в систему межбюджетных отношений20. В частности, было разрешено устанавливать дополнительные нормативы в счет финансовой помощи на переходный период реформы от любых видов налогов по согласованию с органами местного самоуправления. При этом было разрешено заменять дополнительными нормативами не только подушевые дотации, как это предусматривается Бюджетным кодексом, но и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Кроме того, принятые поправки снизили планку установления отрицательного трансферта до уровня 1,3 от средних по субъекту Федерации расчетных налоговых доходов, оставив без изменений максимальный уровень изъятия – 50%.

Федеральным законом 129-ФЗ были также в значительной степени изменены механизмы финансового выравнивания. Изначально Законом № 131-ФЗ, а также поправками в Бюджетный кодекс устанавливалось, что дотации как муниципальным районам и городским округам, так и поселениям должны выделяться в первую очередь на выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности. При этом предполагалось, что переход к новой системе межбюджетных отношений будет постепенным: на протяжении первых трех лет реформы ограниченная и все более сокращающаяся часть финансовой помощи может распределяться с использованием показателей фактических и/или прогнозированных расходов и доходов бюджетов.

В соответствии с принятыми поправками, на протяжении всего переходного периода дотации поселениям могут выделяться на покрытие разницы между фактическими и/или прогнозируемыми расходами и доходами. Темпы перехода к новой системе выделения дотаций для муниципальных районов и городских округов также были пересмотрены (см.

таблицу 1.3.).

Более подробно причины кризиса муниципальной реформы, произошедшего летом 2005 года, рассмотрены в книге Мониторинг хода муниципальной реформы. М.: ИЭПП, 2007.

19 Федеральный закон от 12 октября 2005 г. №129-ФЗ О внесении изменений в статьи 83 и 85 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" Федеральный закон от 20 августа 2004 года №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений».

Таблица 1.3.

Доля дотаций, распределение которых возможно с использованием показателей фактических и прогнозируемых доходов и расходов, 2006-2009 гг.

Доля дотаций, распределение которых возможно с использованием показателей фактических и прогнозируемых доходов и расходов, в % Дотации из Регионального фонда Дотации из районных фондов финансовой поддержки муниципальных финансовой поддержки поселений районов и городских округов Первоначальная В редакции закона Первоначальная В редакции закона редакция закона 129-ФЗ редакция закона 129-ФЗ 131-ФЗ 131-ФЗ 2006 г. 40 100 50 2007 г. 30 80 40 2008 г. 20 50 30 2009 г. 0 0 20 Необходимо отметить, что решение о возможности выделения дотаций поселениям на финансирование разницы между фактическими (прогнозируемыми) доходами и расходами делает разницу между бюджетным и сметным финансированием не столь существенной, как в случае выравнивания бюджетной обеспеченности. В этой ситуации, независимо от формального закрепления доходных источников за бюджетами поселений, доходы и расходы этих бюджетов фактически планируются на вышестоящем уровне (уровне района либо субъекта). Реальная финансовая самостоятельность поселений даже в условиях наличия бюджета при подобной модели сведена в основном к распоряжению внеплановыми доходами.

Кроме того, смягчение условий и растягивание сроков перехода к новой системе финансового выравнивания применительно не только к поселениям, но и к муниципальным районам и городским округам неизбежно снизит заинтересованность муниципальных образований в проведении мероприятий, обеспечивающих повышение эффективности бюджетных расходов.

1.4. Выводы Реформа межбюджетных отношений, начало которой было положено принятием в 2004 году поправок в Бюджетный и Налоговый кодекс, была направлена на решение нескольких задач:

- обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов путем закрепления за ними нормативов отчислений от налогов на федеральном уровне, - изменение подходов к выделению финансовой помощи местным бюджетам, в том числе переход от выделения дотаций на покрытие дефицитов местных бюджетов к выравниванию бюджетной обеспеченности, рассчитанной с использованием налогового потенциала территорий и объективных факторов, влияющих на различие в уровне муниципальных расходов;

- четкое разграничение источников финансирования собственных полномочий местных бюджетов и переданных на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий.

Мероприятия, направленные на решение перечисленных выше задач, были предусмотрены в новой системе межбюджетных отношений. В частности, на федеральном уровне были установлены нормативы отчислений от налогов в местные бюджеты, а также определены механизмы закрепления за муниципалитетами нормативов на региональном уровне. Бюджетным кодексом было предусмотрено выделение дотаций муниципальным образованиям на выравнивание бюджетной обеспеченности из фондов финансовой поддержки, распределение которых должно осуществляться в соответствии с утвержденными методиками, разработанными с учетом требований федерального законодательства. Была сделана попытка разграничить источники финансирования собственных и переданных государственных полномочий. Вместе с тем, в ходе бюджетной реформы не удалось преодолеть ряд существенных недостатков системы финансовых взаимоотношений между регионами и муниципалитетами.

Во-первых, закрепление на федеральном уровне единых нормативов отчислений от налогов в условиях чрезвычайно высокой дифференциации налоговой базы по территории страны не может обеспечить значительный объем финансирования бюджетных расходов, поскольку на сегодняшний день федеральные нормативы установлены на минимальновозможном уровне. Это связано с тем, что при ориентации на более высокий уровень доходов при закреплении единых нормативов наиболее финансово обеспеченные муниципалитеты могут получить доходы, существенно превышающие сложившийся уровень расходов. Вместе с тем в региональных бюджетах не останется средств на выравнивание бюджетной обеспеченности остальных муниципальных образований.

Во-вторых, система налогов, закрепленных за муниципальным уровнем, не обеспечивает гибкость финансовой системы. По Налоговому кодексу в налоговой системе Российской Федерации только два налога являются местными. Это налог на имущество физических лиц и земельный налог. При этом основные характеристики этих налогов установлены федеральным законодательством. К компетенции органов местного самоуправления относится установление ставок этих налогов (в пределах, определенных федеральным законодательством) и системы льгот (помимо льгот, введенных на федеральном уровне). В результате возможности органов местного самоуправление изменять параметры налогообложения с целью достижения сбалансированности бюджетов при существенных изменениях расходной части бюджетов ограничены.

В-третьих, при детальном регулировании процедур выделения финансовой помощи не введено регулирование объема межбюджетных трансфертов. Вместе с тем, сложные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности при незначительном объеме распределяемых таким образом средств не могут обеспечить реальное выравнивание финансовых возможностей муниципальных образований по решению закрепленных за ними вопросов местного значения.

В-четвертых, законодательство содержит четкие правила выделения дотаций городским округам и муниципальным районам, в то время как для поселений предусмотрено три различные механизма:

1) предоставление подушевых дотаций с регионального уровня;

2) делегирование полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям на уровень муниципальных районов с передачей им подушевых субвенций;

3) выделение дотаций за счет собственных средств муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

При этом комбинирование перечисленных выше механизмов выделения дотаций не всегда приводит к выравниванию бюджетной обеспеченности поселений в масштабе всего региона: возможно увеличение разрыва между финансовыми возможностями поселений, расположенными в разных районах субъекта РФ.

В-пятых, не удалось жестко разграничить источники финансирования собственных полномочий местных органов власти и государственных полномочий. Поправками в федеральное законодательства в 2006 года было разрешено софинансировать за счет собственных доходов местных бюджетов исполнение государственных полномочий, не переданных на муниципальный уровень в установленном порядке. Последствием этого может стать направление значительных финансовых ресурсов местных бюджетов на финансирование государственных расходов при недофинансировании муниципальных услуг.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 34 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.