WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |

Во-первых, выяснилось, что разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями не позволило в полной мере избежать потерь от недостаточного масштаба деятельности. Причиной этого послужили не только ошибки в разграничении полномочий между двумя уровнями муниципальной власти, но и недооценка того фактора, что единообразное разграничение сфер компетенции органов местного самоуправления независимо от плотности населения, дисперсности расселения, преобладания городских либо сельских территорий в любом случае несет в себе неизбежные потери. Наиболее ярко эта проблема проявилась на сегодняшний день Раздел Институциональные проблемы в сфере сбора, вывоза и утилизации бытовых отходов. Законодательство о местном самоуправлении закрепило вопросы сбора и вывоза мусора за уровнем поселений, а утилизацию отходов – за муниципальными районами. При высокой плотности населения, территориальной близости населенных пунктов, развитой дорожной сети утилизацию и переработку бытовых отходов и с экономической, и с социальной точек зрения, действительно, предпочтительно концентрировать на верхних уровнях муниципального управления. Однако на территориях с низкой плотностью населения и значительной территориальной разбросанностью населенных пунктов все эти позитивные эффекты сходят на нет. В условиях, когда транспортное плечо до свалки (полигона) составляет несколько десятков километров, вывоз мусора к официально установленным местам утилизации оказывается экономически неоправданным. При этом органы местного самоуправления муниципального района не имеют никаких стимулов к учету интересов поселений в данном вопросе142. В результате в лучшем случае поселения создают свои свалки, за которыми не осуществляется никакого официального контроля, а в худшем – мусор вообще выбрасывается в не предназначенных для этого местах: в лесных массивах, на обочинах автомобильных дорог и т.п. Это имеет существенные негативные экологические последствия и снижает привлекательность территорий, в том числе с точки зрения их рекреационного потенциала.

Во-вторых, выявились основные направления использования внутренних резервов, связанных с приближением власти к населению. К основным связанным с этим позитивным последствиям реформы можно отнести следующие.

1) Появление стимулов у органов местного самоуправления поселений к мобилизации доходов от местных налогов. На уровне поселений осуществляется работа по инвентаризации объектов недвижимости, подлежащих налогообложению; работа с населением по вопросам регистрации объектов недвижимости и своевременной уплаты налога; доставка налоговых уведомлений налогоплательщикам, работа с неплательщиками. Однако сложившаяся нормативно-правовая и организационная система налогового администрирования не создает адекватных условий для участия администраций поселений в данном процессе. В итоге происходит дублирование деятельности различных органов, нечетко определены сферы ответственности каждого из участников данного процесса и санкции за невыполнение своих функций, не организованы информационные потоки. Муниципальные образования не имеют информации, необходимой для мобилизации собственных доходов, в результате чего они вынуждены самостоятельно вести реестр налогоплательщиков, собирать информацию о недоимках и т.п., т.е. фактически дублировать деятельность налоговых органов, плохо справляющихся с администрированием местных налогов. В то же время часть собственных функций, в частности доставку налоговых уведомлений, налоговые органы фактически в приказном порядке перекладывают на местные администрации.

2) Возможности концентрации ресурсов на приоритетных направлениях муниципального развития в условиях перехода от сметного финансирования к бюджетному.

Изучение бюджетов поселенческого уровня показывает, что структура расходов значительно различается, причем в одних случаях явным приоритетом выступает благоустройство, в других – культура. Однако в условиях существенного ограничения самостояДалеко не все муниципальные районы вообще имеют санкционированные свалки, но это уже другая проблема, не рассматриваемая в данной работе.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы тельности поселений в бюджетной сфере источником реализации приоритетов в основном являются сверхплановые доходы, получаемые в первую очередь от местных налогов, а также от повышения качества работы с арендаторами земельных участков.

3) Возможности использования потенциала мобилизации ресурсов местного сообщества для решения вопросов местного значения. На реализацию данных возможностей влияют как объективные, так и субъективные условия. Субъективные условия связаны со стратегией организации управления в муниципальном образовании. На основе результатов исследования с этой точки зрения все муниципальные образования можно разделить на 4 группы:

• поселения, стремящиеся копировать способы организации управления, характерные для гораздо более крупных структур: муниципальных районов, регионов и т.п. Это означает наличие аппарата управления, в рамках которого деятельность каждого муниципального служащего имеет четкую специализацию; обеспечение полного финансирования решения всех вопросов местного значения из бюджета поселения;

организацию в каждом поселении собственных муниципальных предприятий и т.п.

Очевидно, что в подобной системе неизбежны существенные потери от недостаточного масштаба деятельности, постоянный дефицит бюджетных средств на решение вопросов местного значения, значительное бремя управленческих расходов и тому подобные негативные последствия;

• поселения, ориентированные на минимизацию собственных полномочий и ответственности перед населением, передачу подавляющего объема полномочий на уровень муниципального района;

• поселения, осуществляющие мобилизацию местного сообщества в первую очередь по политическим мотивам. Основной целью является борьба с районной властью, получение максимального объема полномочий, имущества и финансовых ресурсов, часто без учета того, способно ли поселение реально решать все вопросы местного значения и насколько это экономически оправданно;

• поселения, в которых мобилизация местного сообщества происходит в основном для обеспечения решения вопросов местного значения и улучшения качества жизни в поселении. Политические аспекты мобилизации также присутствуют, однако они связаны главным образом с необходимостью создания условий для роста качества жизни. Судя по всему, данная группа поселений является наиболее малочисленной.

Для появления данной модели управления нужна комбинация во многом уникальных условий, к которым можно отнести:

- наличие яркого муниципального лидера;

- высокий уровень образования руководства поселения;

- наличие экономической базы и перспектив экономического развития;

- наличие структурированного местного сообщества с различными группами интересов.

Что касается объективных условий, то они определяются наличием законодательных предпосылок для опоры муниципальной власти на ресурсы местного сообщества.

Необходимо отметить, что подобные условия не являются благоприятными для муниципальных образований. Частично механизмы мобилизации подобных ресурсов вообще не предусмотрены в федеральном законодательстве (например, привлечение предпринимателей к решению вопросов местного сообщества), частично – чрезмерно Раздел Институциональные проблемы зарегламентированы и требуют для практической реализации значительных временных и финансовых затрат (в частности, самообложение и трудовая повинность). Последствием этого является не исчезновение подобных механизмов привлечения ресурсов, но их использование в неправовых формах. Так, несмотря на отсутствие местных налогов с бизнеса, на практике предприниматели осуществляют финансирование жизнедеятельности местного сообщества, однако это происходит вне правового поля и может приобретать формы «муниципального рэкета», существенно нарушающего интересы бизнеса. Такой инструмент, как самообложение, также продолжает применяться, но не в предусмотренных законодательством, а в традиционных, привычных для местного сообщества формах143.

Таким образом, можно сделать вывод, что муниципальная реформа привела к некоторым позитивным последствиям в организации решения вопросов местного значения на уровне поселений. Однако данные последствия смогли реализоваться не в полной мере и лишь в ограниченном числе муниципальных образований. Основные причины ограниченности позитивного эффекта реформ можно свести к следующим:

- источниками лучшей практики в основном являются финансово устойчивые поселения, имеющие экономическую базу, кадровый и организационный потенциал, причем в первую очередь созданные еще до начала муниципальной реформы;

- доля подобных поселений достаточно низка, а механизмы распространения лучшей практики фактически не работают по причине как необходимости достаточно благоприятных условий для их восприятия, так и отсутствия институциональных рамок данного процесса;

- федеральное законодательство не создает благоприятных условий для реализации лучших практик, более того, в значительной части они реализуются в таких формах, которые нельзя признать безупречными с правовой точки зрения.

В-третьих, что касается межмуниципальной кооперации при решении вопросов местного значения, то данные инструменты не получили какого-либо заметного развития. Это неудивительно в условиях, когда механизмы обеспечения исполнения контрактов в стране работают достаточно неэффективно, и риски провалов в решении вопросов местного значения в результате невыполнения своих обязательств одной из сторон соглашения о межмуниципальном сотрудничестве весьма высоки.

* * * Проведенное исследование показало, что в 2007 г. более явно, чем в 2006 г., проявились как позитивные процессы, связанные с муниципальной реформой, так и негативные моменты ее реализации.

В качестве позитивных тенденций можно отметить следующие:

В этих условиях очевидно, что объем и структура местных бюджетов далеко не всегда дают адекватное представление о реальном объеме средств, используемых на решение вопросов местного значения.

Причем без проведения специального исследования невозможно определить, насколько велики отклонения: по результатам исследования, они могут составлять от долей процента до 20–25%. Последняя ситуация характерна именно для отношений с предпринимательским сообществом, которые можно характеризовать как «муниципальный рэкет», когда на местный бизнес перекладываются расходы по благоустройству территории поселения, осуществлению значительной части капиталовложений в объекты инфраструктуры и социально-культурной сферы и т.п.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы • все большее число регионов внедряют реформу в полном объеме либо продвигаются вперед в ее реализации;

• начинают проявляться позитивные последствия расширения самостоятельности поселений, к основным из которых можно отнести стремление поселений к мобилизации доходов от местных налогов, использование возможностей по реализация приоритетов муниципальной политики в результате перехода от сметного финансирования к бюджетному и привлечение ресурсов местного сообщества для решения вопросов местного значения;

• все более активную (хотя и явно недостаточную) роль в муниципальной реформе играет городская проблематика, начались процессы формирования городских агломераций как моноцентрического, так и полицентрического характера, все более важное значение приобретают вопросы обеспечения конкурентоспособности урбанизированных территорий как внутри страны, так и на международной арене.

В то же время все более активно проявляются те проблемы, которые порождены муниципальной реформой либо обострены ее внедрением. К ним можно отнести следующие основные негативные моменты:

• недостаточный учет при реформировании территориальной организации местного самоуправления объективных процессов, происходящих в системе расселения на территории Российской Федерации, привел к тому, что на территории страны созданы многочисленные нежизнеспособные поселения, потенциал которых не позволяет обеспечить решение вопросов местного значения. С высокой степенью вероятности можно предположить, что с течением времени эта проблема будет не смягчаться, а, наоборот, обостряться;

• в ходе реформы стали действовать факторы, приводящие к экономическим потерям в процессе решения вопросов местного значения, связанным с невозможностью обеспечить экономию на масштабе на уровне поселений, с одной стороны, и с недоучетом транспортного фактора при организации предоставления муниципальных услуг – с другой. Единообразное разграничение вопросов местного значения между муниципальным районом и поселением независимо от плотности населения и характера расселения неизбежно приводит к подобному результату. Данная тенденция еще более усугубляется в результате массового стремления на уровне поселений копировать те управленческие технологии, которые характерны для гораздо более масштабных объектов управления и применяются на уровне муниципальных районов либо городских округов. При этом возможные компенсационные механизмы, связанные с развитием межмуниципального сотрудничества, использованием потенциала местного сообщества, развиты слабо и работают не всегда эффективно;

• многие процессы, потребность в которых ощущается в ходе реализации муниципальной реформы, не имеют адекватных правовых механизмов реализации. Это касается, в частности, изменений в территориальной организации местного самоуправления. В результате не имеющие четкого законодательного оформления процессы осуществляются с очевидными нарушениями действующего законодательства, все более важную роль в данной сфере начинает играть обычное право.

Так, решения, принятые населением на референдуме, воспринимаются в качестве легитимных независимо от того, соответствуют ли они законодательству и предусмотрено ли в принципе решение соответствующих вопросов путем волеизъявления Раздел Институциональные проблемы граждан. В отсутствие местных налогов с бизнеса участие предпринимателей в решении вопросов местного значения на территории также осуществляется во многом вне правовых рамок, и в ряде мест доходит до «муниципального рэкета», значительно нарушающего интересы бизнеса.

Некоторые барьеры на пути более эффективной реализации муниципальной реформы могут быть преодолены в рамках текущей корректировки существующего федерального законодательства. Данные проблемы неоднократно обсуждались в муниципальном экспертном сообществе, однако соответствующие поправки так и не были внесены. К ним можно, в частности, отнести:

- упрощение механизмов самообложения населения;

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.