WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 11 |

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы • фактически не приступившие к реализации муниципальной реформы в 2006 г. и передавшие все вопросы местного значения поселений на уровень муниципальных районов. Такой политики придерживались 3 региона.

Региональное законодательство на 2007 г. по данному вопросу достаточно существенно изменилось. К основным изменениям можно отнести следующие:

1) расширилось число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу;

2) для регионов, не полностью внедривших реформу, характерно расширение перечня вопросов местного значения, переданных на уровень поселений;

3) в регионах, не полностью внедривших муниципальную реформу, наблюдается тенденция к выделению отдельных территорий, на которых муниципальная реформа в экспериментальном порядке внедряется в полном объеме;

4) в региональных законах о порядке решения вопросов местного значения большее внимание уделяется проблематике разграничения муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями.

Распределение регионов по четырем рассмотренным выше группам в 2007 г. выглядит следующим образом.

По информации Министерства регионального развития, к первой группе регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, в 2007 г. можно отнести 57 субъектов Федерации. По сравнению с 2006 г. в перечень добавлены 11 регионов и исключена Сахалинская область. С учетом объединения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов с Красноярским краем в качестве полностью внедривших муниципальную реформу можно рассматривать 55 регионов. Авторы относят к данной группе 55 регионов (с учетом территориальных преобразований в Красноярском крае – 53 региона), при этом некоторые из них – с определенными оговорками133.

По сравнению с 2006 г. число регионов данной группы, по мнению авторов обзора, увеличилось на 10. При этом четыре региона переместилось в первую группу из второй и шесть регионов – из третьей группы.

Ко второй группе регионов, в которых часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений закреплена за муниципальными районами, в 2007 г. можно отнести 19 регионов. Данная группа уменьшилась по сравнению с 2006 г. на 4 региона, переместившихся в первую группу, и на 6 регионов, перешедших в третью группу, и увеличилась на 2 региона (Ярославская и Магаданская области), перешедших из четвертой группы. В 2007 г. за вновь созданными поселениями субъектами Федерации, относящимися ко второй группе, было закреплено от 3 до 32 вопросов местного значения.

Значительное число регионов существенно расширило перечень вопросов местного значения, закрепленных за вновь созданными поселениями. К таким регионам можно отнести, в частности, Нижегородскую, Новгородскую, Псковскую, Рязанскую области, Республику Карелию, Республику Хакасию, Удмуртскую Республику.

Авторы по-прежнему не включают в первую группу города Москву и Санкт-Петербург и Тюменскую область, а также не могут согласиться с отнесением к первой группе Республики Карелия, где региональным законодательством 2 ключевых вопроса местного значения поселений переданы на районный уровень. При этом как полностью внедрившие муниципальную реформу рассматриваются Ленинградская и Томская области на основании того, что ограничения самостоятельности в них распространяются на незначительное число вновь созданных поселений. Необходимо также отметить, что некоторые вопросы вызывает и отнесение к перечню регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, Республики Коми, где часть налогово-бюджетных полномочий сохранена на уровне муниципальных районов.

Раздел Институциональные проблемы В то же время вызывает серьезную настороженность тот факт, что, в то время как расширяется закрепляемый за поселениями перечень вопросов местного значения, практически не изменяется соотношение регионов, финансирующих вновь созданные поселения на основе бюджета и по смете. В 2007 г. только 9 из 19 регионов второй группы передали бюджетные полномочия вновь созданным поселениям. При этом в Самарской и Ярославской областях это было осуществлено лишь частично: поселениям были переданы полномочия по утверждению бюджета и контролю за его исполнением, в то время как за муниципальными районами закреплены полномочия по формированию и исполнению бюджета. В Республике Башкортостан законодательно установлено, что поселения исполняют бюджетно-налоговые полномочия в полном объеме. Одновременно в законодательстве предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений вправе передавать эти полномочия по договору муниципальным районам.

Из третьей группы регионов, установивших различные темпы реализации муниципальной реформы для разных групп вновь созданных поселений, 6 регионов переместилось в первую группу. В то же время третья группа увеличилась на 5 регионов за счет второй группы (Кемеровская, Мурманская, Саратовская, Тверская области и Ханты-Мансийский автономный округ (ХМАО)). Таким образом, в 2007 г. к этой группе можно отнести 8 регионов.

Наиболее характерной тенденцией для третьей группы регионов явилось выделение пилотных площадок, где в экспериментальном порядке осуществлялось полномасштабное внедрение Федерального закона № 131-ФЗ. Так, в Кемеровской области предусматривалось полное внедрение муниципальной реформы в 9 муниципальных районах, в Тверской и Саратовской областях – в 2 районах, в ХМАО – в 11 поселениях 3 районов. Представляют интерес условия проведения подобного эксперимента в Тверской области, где, по имеющейся информации, на пилотных территориях резко ограничивается практика передачи полномочий от поселений муниципальному району на основе соглашений, и реализация реформы осуществляется «в чистом виде». В тех регионах этой группы, где не выделялись экспериментальные площадки, различные темпы перехода к полномасштабному внедрению муниципальной реформы устанавливались в зависимости от статуса поселения – городское или сельское (Владимирская область), от принадлежности к определенному муниципальному району (Новгородская область). В отдельных регионах этой группы разграничение полномочий осуществлялось с учетом индивидуальных особенностей поселений, их экономического и кадрового потенциала.

Наконец, к четвертой группе регионов, фактически не приступивших к реализации муниципальной реформы, в 2007 г. можно отнести только Сахалинскую область.

Она пошла по пути создания городских округов на базе сельских районов, и на ее территории на настоящий момент существуют только 3 городских и 3 сельских поселения.

Все вопросы местного значения этих поселений переданы муниципальным районам.

Анализ регионального законодательства о порядке решения вопросов местного значения вновь созданными поселениями на 2007 г. позволяет сделать вывод о том, что имеется определенный прогресс в масштабах реализации муниципальной реформы на территории Российской Федерации по сравнению с 2006 г. В то же время необходимо учитывать, что реальная глубина проводимых преобразований связана не только с нормами регионального законодательства. Существует достаточно много инструментов, РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы как предусмотренных законодательством, так и выходящих за правовые рамки, позволяющих ограничивать самостоятельность муниципальных образований даже в том случае, если формально им переданы все предусмотренные федеральным законодательством права и полномочия.

5. 6. 3. Потребность в изменении подходов к территориальной организации местного самоуправления Общая характеристика Проведение муниципальной реформы в Российской Федерации включало существенные преобразования территориальной организации местного самоуправления. Базовой идеей реформы в этой сфере был массовый переход к двухуровневой модели – предусматривалось, что на всей территории страны, за исключением крупных городов и малонаселенных территорий, местное самоуправление будет осуществляться на уровне как муниципальных районов, так и городских и сельских поселений. Практическая реализация данного подхода привела к тому, что число муниципальных образований почти удвоилось134, причем основной прирост произошел за счет сельских поселений. При проведении реформы территориальной организации законодательство о местном самоуправлении не учитывало финансовых возможностей вновь созданных муниципальных образований, а также их обеспеченности инженерной и социальной инфраструктурой.

В результате в основном сельские поселения формировались в границах существовавших ранее сельсоветов, при этом не принималось во внимание наличие предпосылок для решения вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»135. Подобный подход был чреват неизбежными проблемами и конфликтами, что и проявилось на практике в ходе реализации муниципальной реформы.

Начало практической реализации муниципальной реформы выявило потребность в изменении подходов к территориальной организации местного самоуправления. В 2007 г. данные процессы затронули многие регионы и осуществлялись в различных направлениях. При этом наметились следующие тенденции в изменении территориальной организации:

- попытки объединения сельских поселений, в первую очередь присоединения финансово нежизнеспособных муниципальных образований к имеющим более развитую экономическую базу;

- продолжение процессов лишения городов статуса городского округа и включения их в состав муниципальных районов;

- стремление к созданию городских округов на базе муниципальных районов;

- появление прецедентов инициатив по разделению искусственно созданных городских округов и воссозданию на их территории двухуровневой системы местного самоуправления;

По данным Министерства регионального развития, на 1 января 2007 г. в Российской Федерации существовало 24,2 тыс. муниципальных образований, тогда как до начала реформы их насчитывалось 12,тыс.

В ряде регионов, например в Тверской и Вологодской областях, в Хабаровском крае, в ходе преобразования территориальной структуры использовались более сбалансированные подходы.

Раздел Институциональные проблемы - начало процессов укрупнения муниципальных районов;

- поиск механизмов управления городскими агломерациями.

Активизация процессов территориальных преобразований выявила следующие связанные с ними противоречия и проблемы:

• высокая конфликтность процессов изменения территориальной организации местного самоуправления;

• неурегулированность в законодательстве многих направлений территориальных преобразований, что приводит к тому, что они полностью либо частично осуществляются вне правового поля;

• господство в общественном сознании (в том числе в сознании региональных законодателей) представлений о легитимности любого решения, принятого на референдуме, независимо от того, входит ли соответствующий вопрос в компетенцию данного уровня власти и предусмотрено ли волеизъявление населения в качестве механизма его решения.

Подобная ситуация привела к существенной дифференциации подходов к осуществлению территориальных преобразований в различных регионах, к различию в трактовках федерального законодательства и к его приспособлению к местным потребностям, а также к существенным сложностям в изменении территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Федерации.

Укрупнение поселений и муниципальных районов Процессы объединения поселений происходили в различных регионах с разной степенью успешности. По информации Министерства регионального развития РФ, достаточно масштабный характер укрупнение сельских поселений приняло в Кировской области – данный процесс затронул 12 муниципальных районов, число сельских поселений в области уменьшилось на 33136. В то же время в ряде других регионов крупные инициативы в данной сфере остались нереализованными.

Ярким примером здесь является ситуация в Челябинской области, где была выдвинута одна из наиболее масштабных инициатив по изменению территориальной организации местного самоуправления. Летом 2007 г. в областной администрации был сформирован список из 67 поселений, которые необходимо ликвидировать по причине их финансовой несостоятельности путем объединения с более финансово обеспеченными территориями137. В качестве критерия выступал объем налоговых и неналоговых доходов, который в предложенных к ликвидации поселениях составляет менее 200 тыс.

руб. в год, что недостаточно даже для содержания аппарата управления. Подобная инициатива встретила активное сопротивление муниципального сообщества области. августа 2007 г. в Челябинске был проведен «круглый стол» по данному вопросу, организованный Ассоциацией сельских поселений Российской Федерации и Ассоциацией Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 24.

Всего на территории Челябинской области 274 поселения.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы сельских муниципальных образований, действующей в Челябинской области138. В ходе встречи руководители поселений и представляющие их ассоциации высказали неприятие идеи объединения, утверждая, что с момента начала реформы прошло недостаточно времени для того, чтобы местное самоуправление могло раскрыть свой потенциал, и отстаивали право на бюджетное выравнивание с уровня субъекта Федерации, обеспечивающее возможности для решения вопросов местного значения всеми поселениями.

Столкнувшись с отторжением выдвинутых идей, региональная власть не стала настаивать на предлагаемом масштабном объединении. Уже ко времени организации «круглого стола» количество поселений в списке сократилось примерно до двух десятков. А к моменту проведения голосования населения, приуроченного к выборам в Государственную Думу 2 декабря 2007 г., осталось всего 8 проектов объединения поселений139. В ходе голосования в подавляющем большинстве поселений подобные проекты были отвергнуты. При этом явка избирателей составила от 66 до почти 75%, т.е. данная позиция реально отражает мнение населения. Лишь в одном случае население высказалось за укрупнение: жители Бабарыкинского и Спасского сельских поселений, расположенных на территории Верхнеуральского района, поддержали инициативу по объединению поселений. При явке 83 и 66% за укрупнение проголосовали соответственно 52 и 82% участвовавших в голосовании. Однако в целом можно констатировать, что инициатива региональной власти по укрупнению поселений на настоящий момент провалилась140.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 11 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.