WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 22 |

- формирование и реализация корпорацией государственной политики по обеспечению функционирования и развития организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов, проведение государственной политики в области развития атомной отрасли, выполнение заданий государственной программы вооружений и государственного оборонного заказа;

- передача корпорации функций и полномочий Федерального агентства по атомной энергии;

- имущественный взнос Российской Федерации в виде акций ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, имущественных комплексов ФГУПов по соответствующим утверждаемым Президентом РФ перечням, а также имущества, закрепленного на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями, по утверждаемому Правительством РФ перечню.

В данном случае выбор такой формы, как государственная корпорация, определялся, вероятно, необходимостью сочетания в одном субъекте функций государственного органа управления и полномочий по проведению полномасштабной реструктуризации имущества атомной отрасли, по созданию единой системы государственного управления хозяйственной деятельностью в отношении входящих в нее организаций.

*** При всей разнородности целей создания государственных корпораций и индивидуальности «набора предпосылок» к выбору данной организационно-правовой формы можно отметить следующее:

- создание каждой из государственных корпораций является звеном той или иной довольно длинной «цепочки» мер государства по реализации политики в определенном направлении;

- государственные корпорации являются не столько альтернативой таким механизмам, как формирование и реализация ФЦП, создание акционерных холдингов, формируемых за счет государственных активов, сколько их дополнением и развитием на определенной стадии, своеобразной организационной надстройкой;

- в ряде случаев создание корпорации стало способом преодоления торможения в обсуждении и выработке решений по отдельных ключевым проблемам в правительстве.

5. 2. 4. Особенности обсуждения и принятия законов о создании государственных корпораций Необходимо обратить особое внимание на ужесточение действия со второй половины 2007 г. фактора ограниченности времени при создании государственных корпораций. После обсуждения и принятия Закона о Банке развития все последующие законопроекты по государственным корпорациям уже вносились либо депутатами, либо Раздел Институциональные проблемы Президентом РФ59. Эти законопроекты принимались в максимально сжатые сроки – через 1,5–2 месяца после внесения, при этом на их рассмотрение в Государственной Думе отводилось лишь 1–1,5 месяца (см. табл. 11).

Таблица Динамика процессов рассмотрения законопроектов о создании государственных корпораций в 2007 г.

Дата принятия ГосуЗаконы о создании госу- Дата внесения зако- Дата подписания Инициатор законо- дарственной Думой в дарственных корпораций, нопроекта в Государ- закона Презипроекта окончательной репринятые в 2007 г. ственную Думу дентом РФ дакции Федеральный закон № 82-ФЗ Правительство 19.01.2007 20.04.2007 17.05.«О Банке развития» Федеральный закон № 139- Депутаты 04.06.2007 04.07.2007 19.07.ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» Федеральный закон № 185- Депутаты 04.06.2007 06.07.2007 21.07.ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства» Федеральный закон № 238- Депутаты 12.09.2007 18.10.2007 30.10.ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» Федеральный закон № 270- Президент РФ 25.09.2007 9.11.2007 23.11.ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» Федеральный закон № 317- Президент РФ 01.10.2007 13.11.2007 01.12.ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии ”Росатом”» В принципе, обсуждение в Государственной Думе законопроектов о создании государственных корпораций было довольно критичным60. Наиболее часто высказывались замечания по составу функций и полномочий корпораций, по порядку наделения их имуществом и распоряжения доходами, по различным аспектам организации взаимодействия с другими хозяйствующими субъектами в рамках осуществления профильной деятельности, по порядку и процедурам управления в рамках корпораций, по вопросам государственного контроля за их деятельностью. В результате ряд довольно дискуссионных61 положений законопроектов был исключен, в том числе некоторые изТакой «переход» законодательной инициативы от Правительства РФ к депутатам и Президенту РФ по внесению законопроектов по созданию государственных корпораций во многом определялся тем, что временные издержки процессов разработки и обсуждения законопроектов в Правительстве РФ стали особенно ощутимыми на фоне ограниченности времени.

Об этом, в частности, свидетельствуют тексты заключений по законопроектам, подготовленные отдельными комитетами, Правовым управлением аппарата Государственной Думы.

Можно привести следующие отдельные примеры. В соответствии с первоначальным текстом законопроекта о создании ГК «Роснанотех» предполагалось предоставить данной корпорации ряд функций государственных органов власти (по разработке и согласованию нормативных правовых актов, по выполнению функций госзаказчика по реализации ФЦП), право корпорации использовать до 10% сумм РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы быточные функции и полномочия. Вместе с тем ряд существенных замечаний (как специфических для отдельных корпораций62, так и более универсальных63) не был принят во внимание при доработке законопроектов.

В конечном итоге динамичный процесс принятия в 2007 г. законов по созданию государственных корпораций обусловил целый ряд значимых проблем, имеющих отношение к их текущему функционированию и «качеству» законодательного определения данной организационно-правовой формы.

Во-первых, следует отметить рамочность принятых законов по созданию государственных корпораций. Практически все принятые законы отличаются низким уровнем детализации64 условий и принципов деятельности корпораций (за единственным исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ), требуют для обеспечения практической работы принятия ряда подзаконных актов, определения весьма значимых процедур на уровне самой корпорации. Для большинства созданных корпораций в принятых законах не определен порядок их реорганизации или ликвидации: есть только отсылки к нормам соответствующего федерального закона (порядок ликвидации корпорации определен только применительно к Фонду содействия реформирования ЖКХ, в отношении которого определен срок его деятельности65).

Во-вторых, следует указать на низкий уровень унификации норм принятых законов по созданию государственных корпораций. Конечно, цели и задачи, направления деятельности каждой из корпораций весьма индивидуальны, но даже в случае близких по сути норм их изложение существенно различается, в том числе по детальности и стилистике66.

В-третьих, необходимо указать на слабый эффект для развития базового закона о некоммерческих организациях. В принципе, можно было бы рассчитывать, что активизация использования норм по государственным корпорациям, принятие соответствующих законов приведет к обобщению практики, уточнению и дополнению норм закона о бюджетного финансирования на административно-управленческие расходы; в законопроекте по созданию ГК «Ростехнологии» устанавливалось право правлению данной корпорации определять порядок и размеры регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов) от организаций, акции (доли) которых находятся в собственности корпорации; в законопроекте по созданию ГК «Олимпстрой» содержалась норма, согласно которой имущество данной корпорации состоит из имущественных взносов Российской Федерации, Краснодарского края и г. Сочи.

Например, в отношении законопроекта по ГК «Олимпстрой» неоднократно высказывались замечания по отсутствию норм, ограничивающих срок деятельности данной корпорации (что вытекает из проектного характера возлагаемых на нее задач).

К числу такого рода замечаний можно отнести низкий уровень законодательной регламентации деятельности корпораций, отсутствие правил и критериев отбора проектов, объектов для финансирования, неопределенность порядка совершения сделок с заинтересованностью, неразвитость норм по возможному конфликту интересов, недостаточность процедур государственного контроля за деятельностью корпораций.

Для отдельных корпораций (например, ГК «Роснанотех», ГК «Олимпстрой») недостаточная детализация законов по их созданию в определенной степени компенсируется стратегиями и программами развития соответствующих областей.

В соответствии с ч. 6 ст. 3 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищнокоммунального хозяйства» данный Фонд действует до 1 января 2012 г.

Можно обратить внимание, что различается даже стиль определения полного и краткого названий корпораций (например, ГК «Роснанотех», госкорпорация «Росатом», государственная корпорация «Ростехнологии»).

Раздел Институциональные проблемы некоммерческих организациях. Однако этого не произошло – лишь в одном случае в 2007 г. параллельно с принятием Закона о Банке развития для обеспечения возможностей заимствования им средств в нормы ст. 7.1 Закона «О некоммерческих организациях» было внесено дополнение в части возможности формирования уставного капитала корпорации, определяющего минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов67.

Чрезмерно общий и структурно фрагментарный характер принятых законов о создании государственных корпораций, низкий уровень законодательной регламентации деятельности корпораций привели также, по нашему мнению, к следующим проблемам.

1) Задержка с началом реальной работы корпораций по решению их основных задач.

По состоянию на конец февраля 2008 г. только Фонд содействия реформированию ЖКХ приступил в полной мере к реализации своих базовых функций; в других корпорациях продолжался процесс формирования и согласования различных документов, определяющих их практическую деятельность.

2) Расширение возможностей теневого лоббирования интересов различных сторон, риск «конъюнктурности» в принятии решений в ущерб стратегичности и последовательности.

Создание корпораций приводит к существенному изменению «расстановки сил» в системе государственного управления, переходу на уровень корпораций при принятии отдельных важных решений, что при недостаточной регламентации68 деятельности корпораций, отсутствии в принятых законах норм, связанных с выявлением и урегулированием возможных конфликтов интересов в процессе функционирования корпораций, краткости и неполноты норм по взаимоотношениям корпораций с органами государственной власти существенно повышает соответствующие риски.

3) Опасения в бизнес-среде (иногда гиперболизация) по поводу возможных рисков от деятельности корпораций.

Эта проблема в значительной мере обусловлена нечеткостью границ деятельности и роста корпораций, неопределенностью правил и критериев отбора корпорациями объектов для поддержки, неясностью принципов управления и распоряжения ими своим имуществом, нечеткостью их дальнейших планов по развитию своей деятельности, принципов построения взаимоотношений с бизнес-сообществом.

4) Недоверие к государственным корпорациям со стороны гражданского общества.

Данная проблема связана с недостаточной регламентацией вопросов, связанных с осуществлением государственного контроля за деятельностью корпораций, отсутствиСтатья 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О Банке развития”».

Только в Федеральном законе «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» есть нормы, определяющие необходимость регламента. В соответствии со ст. 33 данного закона регламент корпорации утверждает правительство и устанавливает порядок и правила осуществления возложенных на корпорацию полномочий и функций, в том числе порядок ее взаимодействия с государственными органами власти, исполнения поручений Президента РФ и правительства.

РОССИЙСКАЯ ЭКОНОМИКА в 2007 году тенденции и перспективы ем эффективных инструментов гражданского контроля за их деятельностью, недостаточностью требований к их публичности и транспарентности.

В то же время соответствующие вышеперечисленным проблемам риски могут быть существенно снижены за счет принятия стратегий деятельности корпораций, определения и обеспечения транспарентности принципов, процедур, регламентов деятельности корпораций, сочетания инструментов государственного и гражданского контроля за деятельностью корпораций, усиления их публичности, регулярной практики проведения консультаций с заинтересованными общественными организациями и бизнес-ассоциациями.

5. 2. 5. Потенциал созданных государственных корпораций и некоторые проблемы его реализации На данном этапе достаточно очевидным является тот факт, что потенциал созданных государственных корпораций в значительной степени определяется имущественным взносом Российской Федерации, наделением корпораций определенными правами и функциями, возможностями гибкого использования финансовых ресурсов, их административным статусом, а также наличием определенного опыта (навыков).

Все корпорации (возможно, только за исключением ГК «Олимпстрой») были сформированы за счет достаточно большого имущественного взноса Российской Федерации, хотя его структура (пакеты акций, имущественные комплексы, денежные средства и т.п.) применительно к каждой из корпораций достаточно индивидуальна: Фонд содействия реформированию ЖКХ и ГК «Роснанотех» получили прежде всего денежные средства, обеспечивающие их работу на достаточно длительную перспективу, а основой взноса в корпорации «Росатом» и «Ростехнологии» стали акции крупных производственных холдингов (см. табл. 12).

Таблица Имущественный взнос Российской Федерации при создании и развитии деятельности государственных корпораций, а также передача им определенных функций Особые права, отдельные функции Имущество корпораций корпораций 1 Банк развития и внешнеэкономической деятельности имущество Банка внешнеэкономиче- средства федерального бюджета в разме- все права и обязанности Банка внешнеэкоской деятельности СССР; ре 180 млрд руб. (ноябрь 2007 г.); номической деятельности СССР находящиеся в федеральной собст- средства Стабилизационного фонда РФ в венности акции ОАО «Российский размере 180 млрд руб. (ноябрь 2007 г.);

банк развития», акции ЗАО «Госу- дарственный специализированный доходы, получаемые от деятельности Российский экспортно-импортный Внешэкономбанка банк»;

иное имущество Российской Федерации по решению Правительства РФ;

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 22 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.