WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 33 |

Как показывает практика, какой-либо экономической целесообразности в данном процессе немного. Тем не менее можно выделить факторы, которые благоприятствуют или не благоприятствуют перераспределительной активности. Опыт показал, что не имеет значения финансовое благополучие потенциальной жертвы – например, поглощали как бедный регион (Агинский Бурятский АО), так и богатый (Таймырский АО). Также не имеет значения даже размер региона и численность избирателей – сплоченная финансовопромышленная группа в состоянии де-факто поглотить более крупный субъект Федерации (фактическое поглощение Красноярского края, Камчатского края округами и второстепенное подчиненное положение Архангельской области по отношению к Ненецкому АО).

Разумеется, политическая нестабильность в поглощающем регионе служит неблагоприятным фактором, хотя (как в случае с Иркутской областью) не всегда решающим. Политическая нестабильность в поглощаемом субъекте Федерации особого значения не имеет (например, Адыгея или Алтай) в случае, если имеется консенсус по недопустимости поглощения.

Важнейшую роль в предотвращении поглощения играет наличие независимой легислатуры поглощаемого субъекта, которая существенно сложнее поддается давлению, нежели глава исполнительной власти региона. Собственно, из всех предотвращенных случаев поглощения только в одном (отказ Тюменской области округами) не имелась в наличии независимая от исполнительной власти легислатура.

3.5. Движение к унитарному государству:

выигрыши и издержки Как отмечается в работе, посвященной заимствованию институтов между российскими регионами в последнее время (Мау, Яновский, Жаворонков, 2003), замена назначений губернаторов выборностью в середине 1990-х годов вовсе не привела к ухудшению качества межрегиональных институциональных заимствований, равно как обратная замена 10 лет спустя – к повышению качества. Не наблюдается никаких признаков поощрения федеральным центром распространения «лучших практик», что теоретически могло бы уравновесить потери от слома механизма естественного распространения эффективных норм (при условии, что противоречащие закону, но способствующие переизбраниям на новый срок заимствования блокировались бы федеральной судебной системой).

В системе унитарного государства с назначаемыми губернаторами могут быть свои плюсы. Но это должна быть продуманная, а еще лучше – выросшая естественным образом модель. В российских условиях она могла бы выглядеть следующим образом. Назначенный губернатор уравновешивается избираемыми населением членами Совета Федерации и сильным местным самоуправлением, руководитель которого также всенародно избирается. А для назначения губернатора применяется предусмотренная Законом «О местном самоуправлении» схема конкурсного назначения управляющего на основании опыта кандидата и представленной программы развития региона.

Некоторые избранные губернаторы (см. выше), с точки зрения обывателя, не являются образцами порядочности и компетентности.

Как способ влияния на избирателя режимом вводится тезис, что выборы – это всего лишь деньги и политтехнологии. Возникает вопрос:

что изменится после введения системы назначений Существует вероятность, что останутся расценки за каждое бюрократическое действие – внесение в список, согласование с федеральным округом и, как говорят в прессе, с каждым из подъездов администрации президента и лично с ним. Разница только одна: теперь в том, что назначенный представитель элиты не удовлетворил нужды населения, избиратели будут винить не себя, а тех людей, кто его назначил, т.е.

федеральные власти. За избранного вора и глупца гражданам остается винить только себя. За назначенного же они будут винить президента.

Устойчивость рыночных и демократических институтов во многом связана с «рассеянным знанием». Предприниматель, реагируя на цены, отражающие изменяющиеся спрос и предложение, может насытить рынок товарами и услугами. В политике партии, общественные объединения, группы влияния конкурируют, и, если эта конкуренция происходит в пространстве, ограниченном гарантиями базовых личных прав, находят решение, по крайней мере, не ухудшающее значительно положение большинства граждан.

Но и в авторитаризме, эффективные примеры которого существуют в переходных периодах, должна быть своя логика. Это прежде всего внятно сформулированные цели и адекватно подобранные кадры вкупе с личной ответственностью руководителя за вверенный участок работы. Другим важнейшим залогом успеха является умение делегировать полномочия на нижестоящий уровень, так как ни один – даже самый способный – человек не может быть специалистом во всех сферах, не может вникнуть в каждый вопрос.

Несмотря на провозглашенную задачу административной реформы – переход к системе финансирования ведомств по результатам, никаких критериев оценки результатов пока не появилось. Лишь обещано их разработать в будущем. Говорится о том, что критерием эффективности бюджетных услуг могут быть социологические исследования. Но в политике в настоящий момент все идет в обратном направлении – ведь честные выборы, без использования административного ресурса и давления государственных электронных СМИ, и есть то самое исследование эффективности управления.

Ранее существовала система сдержек и противовесов, в которой губернатор уравновешивался недружественным представителем президента в регионе, промосковским мэром регионального центра или прокурором. Эту систему разрушили. Взамен получили систему круговой поруки и фильтрованной информации наверх. Система, где принятие колоссального количества решений зависит от одного че ловека, – слабая система. Зачастую случаются комические перепалки между премьером и министрами прямо на заседании правительства, так как необходимость принятия окончательного решения президентом означает, что до принятия решения можно идти на самые смелые меры, и варианты решения не прогнозируемы.

Кремль и его сторонники обосновывают конституционность президентских предложений тем, что механизм выборов органов власти субъектов Федерации в Конституции прямо не прописан. А в п. ст. 77 Конституции сказано, что система органов власти субъектов устанавливается ими хоть и самостоятельно, но в соответствии с федеральным законом. Таким образом, можно прописать в этом законе любой механизм, с которым субъекты затем согласуют свое законодательство. Кроме того, во второй части п. 2 той же статьи говорится, что органы исполнительной власти Федерации и субъектов «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Вот реализацией этого принципа и являются президентские предложения.

Вызывает сомнения вторая часть п. 2 ст. 77. Дело в том, что в первой части п. 2 этой статьи говорится, что единую систему федеральные и местные органы власти образуют «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения». Иными словами, смысл п. 2 ст. как раз в том, что органы власти субъектов и центра в целом не образуют единую систему власти, а образуют ее лишь в части осуществления полномочий Федерации по предметам ее исключительного и совместного ведения. В то время как Президент РФ В. Путин предлагает создать единую систему по всем предметам ведения.

Действительно, Конституция РФ предусматривает установление общих принципов избрания местной власти в федеральном законе.

Однако она категорически не предусматривает участие президента и других органов федеральной власти в самом порядке формирования этих органов.

Так, в п. 2 ст. 11, определяющей реализацию принципа федерализма, определенно сказано: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Статья 11 говорит о том, что власть в Федерации осуществляют федеральные органы власти (п. 1), власть в субъектах – органы власти субъектов, а разделение этих двух видов властных полномочий осуществляется путем разделения предметов ведения первой и второй власти. И совершенно определенно указан механизм такого разделения полномочий: органы власти субъектов «образовываются» самими этими субъектами. И это понятно, ибо какой смысл делить предметы ведения Федерации и субъектов, если органы власти федеративные образовывают и органы власти субъектов Если п. 2 ст. 11 указывает, что органы власти субъектов образуются самими субъектами, то зададимся простым вопросом: может ли при реализации новой «федеративной» политики субъект Федерации самостоятельно, без участия федеральной власти, организовать органы своей власти Определенно нет.

Более того, в новой редакции закона об основных гарантиях избирательных прав граждан, который отменил право граждан выбирать глав регионов напрямую, новая процедура вообще не является «выборами». Она лишь повторяет процедуру назначения премьерминистра. Так, в ст. 111 Конституции сказано: «Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы» (то же самое сказано в п. «а» ст. 83). То есть согласно новому порядку глава субъекта Федерации назначается президентом с согласия регионального представительного органа власти.

Каким образом можно изменить в упомянутой выше ст. 11 «образуемые ими» (т.е. субъектами РФ) Можно ли совместить то, что орган власти субъекта одновременно образуется субъектом и назначается президентом Отметим также, что ст. 11 относится к 1-й главе Конституции, определяющей «основы конституционного строя», и в ст. 16 этой главы говорится, что никакие положения Конституции не могут противоречить сказанному в 1-й главе. Ее положения приоритетны.

И, в принципе, невозможно ссылаться на положения ст. 77 и толковать их таким образом, что они входят в противоречие со ст. 11. На конец, в ст. 83 Конституции дан исчерпывающий список полномочий президента в отношении исполнительной и судебной власти:

кого он имеет право назначать и снимать, кого представлять и т.д. О главах исполнительной власти там ничего не сказано, хотя сказано, например, о полномочных представителях президента в субъектах (п. «к»). То есть действующая Конституция РФ полномочий по представлению кандидатуры губернатора, а тем более по его назначению или снятию президенту РФ не предоставляет. Соответственно, в ст. 84 Конституции перечислены полномочия президента в вопросах законодательной власти. Здесь также упомянуто право роспуска Думы, но совершенно ничего не сказано о праве роспуска региональных законодательных собраний. А это полномочие, которое, по сути, дает президенту право отменять результаты прямого волеизъявления граждан, избравших свои законодательные собрания, не может быть определено никаким иным, кроме как конституционным, путем. Но это относится уже ко второй части нарушений, вытекающих из президентской инициативы.

Помимо принципа федерализма, федеративная реформа нарушает и второй важнейший конституционный принцип – народовластия.

Этот принцип провозглашен в ст. 3 Конституции, определяющей носителем суверенитета и источником власти народ, а высшим выражением этой власти – референдум и свободные выборы. Из этого следует, что не существует такого органа в государстве, который мог бы отнять у населения право прямых выборов. Строго говоря, в соответствии с принципом народовластия, признающим выборы высшим выражением власти народа, для юридически корректного осуществления президентской идеи следовало бы, видимо, провести 88 референдумов в каждом субъекте Федерации с предложением об изменении порядка выборов главы субъекта.

С точки зрения гражданина, прямые выборы главы субъекта Федерации – это одна из форм реализации права, предусмотренного п. 2 ст. 32 Конституции («Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме»). Президентские инициативы предполагают, что эта форма осуществления данного права будет у граждан изъята. Однако п. ст. 55 Конституции гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Инициативы президента не отменяют права избирать и быть избранным как такового, но, вне всякого сомнения, сокращают объем реализации этого права, т.е. умаляют его.

Это вынужден признать даже такой лояльный к президентской идее юрист, как г-н Чиркин.

Сторонники партии власти для обоснования нововведений ссылаются на два факта. После принятия Конституции в 1993 г. члены Совета Федерации избирались, а потом эти выборы были отменены, и они стали назначаться. Эта ссылка некорректна: такой порядок формирования Совета Федерации первого созыва прямо предусмотрен был переходными положениями раздела II Конституции. Аналогичным образом дело обстояло и с назначением губернаторов в первые годы после принятия Конституции. Законодательства, определяющего порядок избрания главы региона, просто не существовало – ни регионального закона, ни Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в РФ». Главы регионов начинали избираться после того, как соответствующий закон принимался региональным парламентом, а до того они назначались. Но это отнюдь не значит, что норма о назначении губернатора может быть теперь прописана в законодательных актах, регламентирующих порядок избрания глав. Фактически она вступает в противоречие с положениями Конституции, о которых говорилось выше (Конституционному Суду пришлось немало потрудиться с тем, чтобы не вступить при рассмотрении соответствующего запроса в конфликт с исполнительной властью).

Юридический спор вокруг конституционности предложений президента сегодня ведется почти исключительно в такой плоскости:

одни говорят, что предложения эти противоречат Конституции, другие – что противоречат духу, но не нарушают буквы закона.

Вопрос о том, можно ли противоречить духу юридического документа, не нарушая его буквы, сам по себе интересен. По всей ви димости, он должен свидетельствовать либо о юридической компетенции толкователей, либо о качестве самого документа. Ибо смысл юридического документа в том и состоит, что дух в нем выражается в букве.

В той или иной степени инициативы по отмене прямых выборов губернаторов, да еще и решением федерального парламента, нарушают целый ряд статей российской Конституции: п. 2 ст. 11 – и поэтому вступают в противоречие со ст. 73 и п. 2 ст. 77, а также со ст. 83 и 84; нарушают п. 2 ст. 55 в связи с п. 2 ст. 32 – и поэтому вступают в противоречие со ст. 3.

То, что статей, противоречащих реформе, отменившей прямые выборы губернаторов, оказалось так много, не должно удивлять. Предложения президента противоречат духу Конституции, а потому и вступают в противоречие со многими ее буквальными положениями.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 33 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.