WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 || 19 | 20 |   ...   | 33 |

Одновременно федеральный центр, озабоченный отсутствием необходимой прозрачности при расходовании федеральных средств на программы софинансирования затрат, предпочитал внедрять федеральные программы напрямую, вместо того чтобы выделять средства федерального бюджета на финансирование программ, контролируемых провинциями, поскольку в последнем случае степень про зрачности расходования средств была ниже. Изменение подхода можно проиллюстрировать принятием Соглашений об экономическом и региональном развитии, предусматривавших согласование только на этапе планирования с последующим параллельным обеспечением услуг населению, взамен прежних Соглашений о генеральном развитии, заключенных в 1970-е гг., когда основной упор делался на разработку совместных программ регионального развития. Такие же изменения коснулись и порядка распределения федеральных средств. Так, например, в соответствии с Законом о здравоохранении Канады 1984 г. от провинций требовалось «соответствующим образом признать необходимость федерального финансирования на развитие программ медицинского страхования, внедряемых на их уровне». Более того, этот закон показал вновь возникшую у федерального центра обеспокоенность уровнем предоставляемых услуг общенациональным стандартам и готовностью центра налагать финансовые санкции в случае, когда провинции не обеспечивали соответствие стандартам, утвержденным на федеральном уровне.

По мере того как близился конец эпохи правления П. Трюдо, ответ на главный вопрос – как именно должны строиться отношения между федеральным центром и провинциями – так и не был получен. То и дело обсуждавшаяся правительством П. Трюдо возможность кардинального реформирования федеральных институтов, в том числе путем усиления регионального представительства в органе федеральной власти (выборном Сенате), являла собой один из возможных ответов. Прямо противоположный ответ был четко сформулирован – как до, так и после выборов 1984 г. – прогрессивными консерваторами.

В период предвыборной кампании 1984 г. Б. Малруни и прогрессивные консерваторы подчеркивали важность возврата к прежнему политическому курсу, ориентированному на «сотрудничество» двух уровней власти. Кроме того, они заявляли о ценности таких качеств, как умение вести переговоры и добиваться общего согласия, а также о важности такой, по сути, политической (а не институциональной) цели, как национальное примирение. Эти темы предвыборных выступлений обозначили изначальную ориентацию нового состава правительства.

В течение первых месяцев своего пребывания у власти правительство Малруни достигло значительного прогресса в деле ослабления напряжения в отношениях между двумя уровнями власти, особенно в сфере соглашений о политике энергообеспечения, а также подписало с рядом провинций «зонтичные» соглашения о региональном развитии. Кроме того, развитию серьезных конфликтов способствовала готовность нового правительства откликнуться на просьбы об оказании федеральной помощи в сельскохозяйственном секторе. И наконец, благодаря дипломатическим способностям премьер-министра Малруни, 30 апреля 1987 г. в Мич-Лейк представители федерального правительства и правительств провинций единогласно приняли соглашение о внесении в Конституцию страны пакета поправок в ответ на давние требования Квебека.

С утверждения бюджета на 1985 г., в котором предусматривалось сокращение темпов увеличения размеров ряда федеральных трансфертов, начался новый цикл, когда последовательно выдвигаемые федеральным центром инициативы, направленные на введение все больших ограничений, стали вызывать все более энергичные протесты со стороны провинций. Были и другие основания для конфликтов: например, вопрос об участии провинций в переговорах о свободной торговле, денежный кризис в нефтяной промышленности в 1986 г. и отдельные решения по проблемам регионального развития.

Второе правительство Малруни в целом следовало тому же курсу на развитие федерально-провинциальных отношений, который был провозглашен первым его составом, однако ряд системных факторов воспрепятствовал возврату прежней гармонии отношений, достигнутой было в середине 1980-х гг. Среди таких факторов можно указать более слабую политическую поддержку на федеральном уровне (которая способствовала поддержанию уверенности в собственных силах у провинций); недовольство, вызванное некоторыми частными конфликтами; а также несовпадение приоритетов федерального правительства и ряда вновь избранных правительств провинций.

Тем не менее внесенный федеральным правительством принцип учета взаимных интересов отнюдь не ослабил уверенности периферийных регионов в необходимости проведения структурных реформ для устранения «крена в сторону центра», свойственного федеральной системе Канады. Наоборот, в тот период подобные взгляды стали высказываться еще громче, например, сторонниками реформы Сената в ходе общенациональных переговоров за «круглым столом» («Canada round») в 1992 г. Кроме того, подход к федеральному устройству, практикуемый правительством Малруни, явно не способствовал ослаблению недовольства в Квебеке. Любые положительные аспекты позиции, занимаемой данной провинцией, судя по всему, перевешивались ее не находящей себе выхода неудовлетворенностью своим конституционным положением и существующими экономическими проблемами.

Два принципиальных вопроса, не решенных в 1980-е гг., до сих пор влияют на процесс принятия решений по всем направлениям взаимоотношений между федеральным и провинциальными правительствами.

Первый из них – вопрос о национальном единстве, ядром которого является давнее недовольство Квебека, который при этом включает запросы и коренного населения Канады, и ее западных регионов. Хотя наличие данного вопроса вынуждало политиков периодически возвращаться к дискуссии о конституционном устройстве страны еще до 1982 г. (когда в ее Конституцию были внесены поправки, ослабляющие ее связи с конституционным устройством Соединенного Королевства), он оказал определенное влияние на широкий спектр инициатив и в сфере законодательства, основанного на конституционных положениях, и в сфере административного устройства. Подобные инициативы могут в отдельных случаях ослабить или вообще нейтрализовать политическое давление, оказываемое с целью изменения Конституции. Кроме того, порой их можно рассматривать как факторы, способствующие изменению конституционного устройства, если они направлены на то, чтобы приучить население страны к тем или иным новым принципам или практике, и тем самым помогают достичь того уровня консенсуса, который необходим для внесения поправок в Конституцию.

Второй, то и дело выносимый на повестку дня вопрос в сфере канадского федерализма имеет отношение к финансам и, в частности, к тому влиянию, которое оказало на существующие отношения между провинциями и федеральным центром последовательное сокращение объема федеральных трансфертов, выделяемых провинциям. Первоначально целью крупных целевых трансфертов на развитие системы здравоохранения, образования и социальных нужд было гарантирование проведения в жизнь ряда общенациональных программ, которые предусматривали обеспечение одних и тех же стандартов в указанных сферах (которые находятся в ведении провинций), несмотря на неспособность ряда провинций финансировать такие программы. Сокращение объема трансфертов привело к следующим последствиям: возросшее политическое давление со стороны провинций с тем, чтобы уменьшить влияние федерального центра по данным вопросам; периодически возобновляемый конфликт между двумя уровнями власти по вопросу о том, какой именно из них должен нести ответственность за урезанное финансирование; и новые предложения по проведению реформ разнообразного содержания – от «устранения взаимозависимости» (чтобы каждый уровень правительства самостоятельно изыскивал необходимые ему средства, тем самым сведя до минимума потребность в трансфертах) до создания различных механизмов совместного управления. Более того, резкое сокращение объема федеральных трансфертов, перечисляемых всем провинциям, повысило роль и значение перераспределяющих трансфертов (т.е. перетока доходов от более богатых провинций через федеральный центр к более бедным), в результате чего провинции-«доноры», вероятно, стали относиться к таким трансфертам все более критически.

Ниже мы отдельно рассматриваем развитие событий в связи с вопросами о национальном единстве и о системе фискального федерализма, хотя на практике они то и дело переплетаются.

Система фискальных отношений между федеральным правительством и правительствами провинций включает денежные трансфер ты, перечисляемые провинциям, а также ряд других вопросов, как, например, сбор налогов. Два основных вида трансфертов – выравнивающие трансферты, предназначенные для обеспечения всем провинциям финансового потенциала, необходимого для обеспечения минимально приемлемого уровня государственных услуг населению, и «канадский трансферт на нужды здравоохранения и социального обеспечения» (Canadian Health and Social Transfer (CHST)), объединяющий федеральные средства, перечисляемые на содержание государственных систем послешкольного образования, здравоохранения и социальной помощи.

Согласно официальным оценкам, в 2006–2007 гг. финансовая помощь в форме трансфертов провинциям и территориям составит примерно 62,1 млрд долл. (около 1904 долл. на 1 жителя).

В тот момент времени, когда все уровни правительства постоянно подвергаются серьезному давлению в сфере распределения государственных доходов, вопрос о межправительственных трансфертах неизбежно становится довольно болезненным. Однако в контексте канадского федерального устройства он еще тяжелее, поскольку федеральное правительство традиционно использовало свои расходные полномочия для поддержания программ, выражающих приоритеты федерального центра в сферах, отнесенных к ведению провинций, и обеспечения их соответствия общегосударственным стандартам. По мере пропорционального уменьшения доли расходуемых федеральных средств возрастало давление со стороны провинций с требованием соответственно уменьшить и степень федерального влияния.

Таблица 3.Основные виды трансфертов (с 2003–2004 гг. по 2006–2007 гг.), млн долл.

2003– 2004– 2005– 2006– 2004 2005 2006 1 2 3 4 «Канадский трансферт на нужды здравоохра- Денежные 20 нения и социального обеспечения» средства Налог 16 Всего 37 Продолжение таблицы 3.1 2 3 4 «Канадский трансферт на нужды здравоохране- Денежные 15 270 20 310 20 ния» средства Налог 11 134 11 645 12 Всего 26 404 31 955 32 «Канадский трансферт на нужды социального Денежные 8 280 8 415 8 обеспечения» средства Налог 6 824 7 137 7 Всего 15 104 15 552 16 Трансферт на проведение реформы здравоохра 1 000 1 нения На сокращение сроков ожидания медицинской 625 625 1 помощи Трансферты на нужды здравоохранения и 38 811 43 634 48 133 49 социального обеспечения – всего Выравнивание 8 690 10 774 10 900 11 Единовременная корректировка Финансирование по территориальной формуле 1 754 1 900 2 000 2 Единовременная корректировка Всего основных видов трансфертов 47 963 54 960 59 695 62 Источник: По данным Департамента финансов Канады.

Болезненность вопроса о трансфертах особенно проявилась ввиду реакции провинций на бюджет 1995–1996 гг. В этом бюджете было заявлено, что прежние трансферы, перечисляемые в рамках Established Programs Financing (EPF) и «канадского плана помощи» (Canada Assistance Plan), будут заменены единой программой финансирования, т.е. «канадским трансфертом на нужды социального обеспечения» (позднее получившего название «Канадский трансферт на нужды здравоохранения и социального обеспечения»), что повлекло за собой общее сокращение объема финансирования примерно на 2,5 млрд долл. в 1996–1997 гг., а затем еще на 2 млрд долл. в 1997– 1998 гг.47 Хотя первоначальная реакция правительств большинства провинций была весьма резкой, в целом положительное отношение По данным Департамента финансов Канады. Федеральные трансферты провинциям и территориям (Department of Finance, Canada. Federal Transfers to Provinces and Territories, 2006).

населения к новым инициативам заставило их критиков замолчать (или, по крайней мере, не высказываться открыто) в течение нескольких недель после принятия нового бюджета. Несомненно, дополнительным фактором здесь стала и возросшая свобода провинций в распределении финансирования среди различных программ, проведение в жизнь которых стало возможно благодаря новому трансферту.

Последствия сокращения финансирования, особенно в сфере расходов провинций на государственное образование и здравоохранение, с 1995 г. постоянно были причиной напряженности в отношениях между двумя уровнями власти. В ответ на постоянные требования провинций вернуть прежние объемы финансирования федеральное правительство настойчиво требовало от них гарантий того, что эти дополнительные средства действительно будут потрачены на нужды больниц и школ (а не использованы для компенсации уменьшения налогов – как это было сделано в ряде провинций, которые при этом не переставали протестовать против уменьшения размера федеральных трансфертов).

С середины 1997 г. ввиду улучшения состояния доходов федерального правительства провинции с новым пылом начали требовать увеличения размера трансфертов. По мере того как финансовое положение федерального центра продолжало неуклонно улучшаться, запросы их возрастали, вплоть до требования вернуть прежний размер трансфертов. Так, на совместном заседании федерального министра финансов с министрами финансов провинций 15 июня 1998 г. все провинции (за исключением Квебека, представители которого в заседании не участвовали, а также Ньюфаундленда) требовали либо увеличения размера трансфертов на 6,2 млрд долл. (т.е. до их прежнего объема), либо более скромного их увеличения при одновременном сокращении расходов – в той же степени, в какой (как они утверждали) делает это для себя и федеральное правительство48 (табл. 3.4). Подобные же требования были высказаны и на ежегодной конференции премьерминистров 7 августа 1998 г. в Саскатуне.

Правительство Канады, программа депозитарных услуг. Отношения между федеральным и провинциальными уровнями (Government of Canada, Depository Services Program. Federal-Provincial Relations. 2001).

Таблица 3.Утвержденные размеры выравнивающих трансфертов – с 1993–1994 по 2006–2007 гг., млн долл.

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 || 19 | 20 |   ...   | 33 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.