WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 31 | 32 || 34 | 35 |   ...   | 41 |

Благоприятная экспортная конъюнктура вносила, конечно, заметный вклад в обеспечение высокой динамики отечественной экономики. Экспортная выручка укрепляла доходную базу бюджета и позволяла подхлестывать рост при помощи растущего еще более быстрыми темпами государственного спроса, т.е. нарастающих бюджетных вливаний. Однако для понимания нынешней ситуации и тенденций дальнейшего развития экономики важно признать, что высокие мировые цены на топливо являлись лишь одним из факторов, детерминировавших экономический рост, причем фактором, имевшим положительный эффект лишь в совокупности с другими обстоятельствами и благодаря этим другим обстоятельствам.

Во-первых, высокие цены на нефть и газ складывались на фоне беспрецедентного мирового экономического бума. Именно глобальный рост, порождаемый им спрос и связанные с ним низкие процентные ставки на финансовых рынках сформировали основу российского экономического развития. Следует, однако, Russia: Emerging Markets Research / JPMorgan Securities. 2009. June 12.

Глобальный кризис: опыт прошлого и вызовы будущего обратить внимание на уникальность этого феномена — повышение цен на базовые ресурсы (топливо и металлы) следовало за глобальным ростом и не становилось его сдерживающим фактором, как это было, например, в 1970-х годах.

Во-вторых, важную роль сыграли внутриполитические факторы, и прежде всего достигнутая к концу 1990-х годов макроэкономическая и политическая стабилизация. Революционная трансформация была завершена, элита в значительной мере консолидировалась, а страна получила важную прививку от финансового популизма. Kонсервативная фискальная политика легла в основу нового экономического курса, проводимого в течение почти целого десятилетия.

Из сказанного следует, что цены на нефть и газ как таковые не могут быть фактором или критерием оценки перспектив экономического развития России.

Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура может, разумеется, способствовать повышению устойчивости бюджетной системы, что само по себе важно (особенно для обеспечения социальной и политической стабильности). Однако из этого никак не вытекает неизбежность восстановления российского экономического роста высокими темпами. Высокие цены на продукцию топливно-энергетического комплекса могут (и с большой вероятностью будут) угнетать экономический рост в большинстве развитых стран, что негативным образом скажется и на российской экономике, для развития которой важен динамичный мировой спрос, а не только акцизные доходы бюджета.

Нынешний кризис носит системный характер. Он не может быть сведен к циклическим конъюнктурным колебаниям, когда за спадом автоматически следует подъем. Подъем, конечно, последует за спадом, однако для этого подъема должны будут произойти существенные изменения в технологической и организационной базе мировой экономики и отдельных стран. Именно от того, сможет ли та или иная страна трансформировать свою структуру, приспособиться к новым глобальным вызовам, зависят ее облик и место в послекризисном мире. Ожидание восстановления докризисного status quo — самая опасная политика настоящего времени.

Заключительные соображения Перечисленные вопросы пока остаются без ответа. И это неудивительно: требуется определенное время не только для их решения, но и для их осознания.

Потому-то кризис, подобный нынешнему, несет в первую очередь серьезный интеллектуальный вызов.

И только после того как будут найдены ответы на перечисленные вопросы, можно будет говорить о начале последнего этапа кризиса — этапа выхода из него.

Иными словами, само по себе прекращение спада и даже возобновление некоторого роста может означать не завершение системного кризиса, а только окончание определенного его этапа.

Пока же близится конец первого этапа глобального кризиса. Мы уже в полной мере осознали его тяжесть и глубину. Можно даже сказать, что мы осознали инновационный характер этого кризиса. Однако все еще сильны ожидания того, что кризис завершится как кошмарный сон и все вернется на круги своя. Вера в восстановление status quo продолжает оставаться одной из основных иллюзий как элиты, так и обывателей («общественного мнения»).

Мы представляем себе некоторые элементы того, что должно составлять exit strategy из этого кризиса, включая оздоровление бюджета (сокращение бюджетно154 Раздел I. Политическая экономия го дефицита), дезинфляцию (если борьба с дефляцией приведет-таки к инфляционному скачку, что кажется весьма вероятным), а также реприватизацию (возврат к нормальной частной собственности).

Однако мы пока не знаем механизмов выхода из кризиса и соответственно его продолжительности.

По-видимому, мир ждет достаточно длительный период неустойчивости. Названные выше системные риски, а также вызовы, стоящие перед экономической политикой ведущих стран, формируют основу нового этапа экономического развития — этапа, запущенного с началом глобального кризиса. С высокой степенью вероятности мы вступили в «турбулентное десятилетие»1 — период нестабильности экономического и политического развития мира и отдельных государств.

«Турбулентное десятилетие» не означает постоянного спада и того накала страстей, через который мир проходил осенью 2008 г. Это будут колебания в темпах роста, период неустойчивого роста со своими локальными подъемами и спадами, с всплесками инфляции и попытками ее подавления.

Если пользоваться историческими аналогиями, то при всей их условности можно сказать, что мы живем пока на этапе президентства Г. Гувера применительно к кризису 1930-х годов или президентства Р. Никсона в США (или правительства Г. Вильсона в Великобритании), если сравнивать с 1970-ми годами. Иными словами, понимание кризиса и инструментов противодействия ему остается в парадигме опыта прошлого, в нашем случае — кризисов ХХ в. Такова же и политика помощи экономическим агентам: она ориентирована больше на спасение «героев прошлого», ветеранов индустриальных битв, чем на помощь росткам новой экономики — хотя о них, по крайней мере в последнее время, уже заговорили.

Прихода Ф.Д. Рузвельта, М. Тэтчер или Р. Рейгана с их принципиально новыми, хотя и диаметрально противоположными, подходами к решению системных проблем, которые ставит кризис, нам пока остается только ждать. Для этого необходимо осознать неэффективность борьбы с кризисом в рамках традиционной парадигмы и сформировать общественный спрос на новый курс — новый New Deal. И мы не знаем пока, каким он на самом деле будет.

А. Гринспен назвал книгу своих воспоминаний «The Age of Turbulence» (Greenspan A. The Age of Turbulence: Adventures in a New World. N.Y.: The Penguin Press, 2007). Она была написана еще до кризиса и в основном посвящена периоду 1987—2002 гг. — времени бурного экономического роста. Сегодня стало понятно, что только сейчас, после выхода книги в свет, начался реальный «век турбулентности».

Логика российской модернизации: исторические тренды и современные вызовы Раздел II Бюджетная сфера 156 Раздел I. Политическая экономия О реформе бюджетных учреждений Kлячко Т., Мау В., Синельников-Мурылев С.

О реформе бюджетных учрежденийДискуссии о необходимости реформы бюджетных учреждений ведутся с середины 1990-х годов, однако в практическое русло они перешли в 2000—2001 гг. — во время подготовки первой среднесрочной программы развития экономики и социальной сферы России, получившей название «программа Грефа». Реформа бюджетных учреждений согласно логике повышения эффективности общественных финансов должна была позволить государству произвести больший объем общественных благ и благ с особыми достоинствами при повышении эффективности расходов государственного бюджета. Задача, таким образом, состояла в том, чтобы добиться увеличения объема предоставления общественных благ за счет повышения эффективности бюджетных расходов, не допуская утраты преимуществ российского общества, характеризующегося, как принято считать, относительно высоким уровнем обеспечения граждан услугами образования, здравоохранения, значительным научным и культурным потенциалом.

Необходимость реформы Необходимость реформы продиктована низкой эффективностью расходования бюджетных средств государственными учреждениями во всех секторах бюджетной сферы. Такая ситуация была и остается следствием отсутствия взаимосвязи между результатами деятельности учреждения и его финансированием. Другими словами, результаты функционирования слабо соотносятся с затратами, эффективность бюджетных расходов на предоставление социальных услуг не оценивается. Kроме того, многие бюджетные учреждения получают значительные внебюджетные доходы, которые могут расходоваться непрозрачным образом и использоваться для личного обогащения узкого круга руководящих работников этих учреждений. Для преодоления такой практики в последние годы были осуществлены ужесточение порядка планирования и расходования средств бюджетными учреждениями, перевод их на кассовое обслуживание в федеральное казначейство, введение обязательной процедуры государственных закупок. Все это Статья была опубликована в журнале «Экономическая политика» (2009. № 1).

158 Раздел II. Бюджетная сфера принесло определенные плоды, существенно сократив нецелевое расходование бюджетных средств, но наряду с этим усложнило работу многих (в первую очередь ведущих) бюджетных организаций, снизило эффективность расходования бюджетных ассигнований, если рассматривать ее с точки зрения соотнесения результатов и затрат. Создавался серьезный риск того, что дальнейшее ужесточение централизованного управления расходованием всех (не только бюджетных, но и заработанных на открытом рынке) средств бюджетных учреждений даст противоположный эффект — будет способствовать уходу этих организаций в «тень».

Международный опыт и российская практика показывают, что вопросы повышения эффективности расходования бюджетных средств должны решаться (там, где это возможно, т.е. в весьма значительном числе секторов бюджетной сферы) путем введения конкуренции учреждений за бюджетные деньги. При этом повышение контроля за государственными учреждениями следует развивать не путем «укрепления вертикали власти», а с опорой на институты гражданского общества, в частности, путем введения подотчетности руководителей учреждений специально создаваемым общественным советам этих организаций.

Цели реформы бюджетных организаций Можно выделить следующие важнейшие цели реформы бюджетного сектора:

• создание условий для развития экономической самостоятельности государственных учреждений (там, где это возможно) при ликвидации субсидиарной ответственности бюджета за их деятельность — государство не должно отвечать по долгам этих учреждений (здесь уместна аналогия с хозрасчетом советских государственных предприятий, принципом функционирования которых было «государство не отвечает по долгам предприятий, предприятия не отвечают по долгам государства»);

• переход значительной части государственных и муниципальных учреждений от сметного финансирования, являющегося низкоэффективным, высокозатратным методом, к бюджетированию, ориентированному на конечные результаты;

• создание официального, прозрачного механизма финансирования и софинансирования населением социально значимых услуг, способного предотвратить теневые сделки, носящие характер взяток работникам бюджетных учреждений;

• резкое увеличение прозрачности внебюджетной деятельности, введение порядка публичного раскрытия финансовой информации по всем источникам доходов и расходам государственных учреждений;

• установление эффективного общественного контроля над деятельностью бюджетных организаций.

В сфере образования целью повышения экономической самостоятельности было обеспечение решения ряда задач, важнейшими из которых являются следующие:

• привлечение в систему образования (в каждое конкретное образовательное учреждение) дополнительных внебюджетных средств для демпфирования бюджетного недофинансирования;

О реформе бюджетных учреждений • рационализация использования бюджетных средств и наряду с этим совокупных (бюджетных и внебюджетных) ресурсов образовательного учреждения;

• легализация поступающих в образовательное учреждение теневых средств (фактически платы за дополнительные услуги), которые, с одной стороны, компенсировали недофинансирование образования, а с другой — вели к неэффективному использованию части ресурсов, к развитию коррупции.

В целом идея автономного учреждения возникает на пересечении двух важнейших реформ: с одной стороны, реформы бюджетного сектора — реформа сети бюджетных учреждений, стремление к отмене субсидиарной ответственности учредителя, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, с другой — модернизации различных отраслей социальной сферы — образования, здравоохранения, культуры, науки, каждая из которых внесла свой вклад в конструкцию автономного учреждения. И только в контексте этих реформ — и вследствие их реализации — имеет смысл ставить вопрос о практическом осуществлении идеи автономного учреждения, о введении этой правовой конструкции в хозяйственную практику.

Основные принципы проведения реформы Важнейшим направлением реформы является переход к конкурентным принципам распределения бюджетных средств в тех секторах бюджетной сферы, где это возможно. Это необходимо для того, чтобы, с одной стороны, повысить качество предоставляемых ими услуг, а с другой — обеспечить рост эффективности использования выделяемых бюджетных средств.

Речь идет о внедрении различных принципов финансирования взамен сметного, выделяемого на содержание бюджетного учреждения. K ним относятся нормативно-подушевое финансирование в общем образовании («деньги следуют за учеником»), нормативно-подушевое финансирование в разных формах (например, ГИФО) в профессиональном образовании, страховое финансирование в медицинских учреждениях, конкурсное финансирование в прикладной науке, грантовое финансирование в фундаментальной науке и т.д.

Эти принципы бюджетного финансирования позволяют создать в организациях стимулы к повышению эффективности использования выделяемых им бюджетных средств, а также обеспечить перераспределение ресурсов от неэффективных учреждений к эффективным. При переходе к таким принципам бюджетное финансирование фактически превращается в аналог внебюджетного и требует соответствующих изменений законодательства. Согласно Бюджетному кодексу бюджетная организация получает государственное финансирование по смете на ее содержание, поэтому переход от финансирования содержания организации к новым, конкурентным принципам финансирования может быть осуществлен двумя путями.

Pages:     | 1 |   ...   | 31 | 32 || 34 | 35 |   ...   | 41 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.