WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 18 |

Причем в связи с изменениями в системе расселения с течением времени проблема может обостряться даже в условиях усиления работы по обучению муниципальных служащих. Также затягивание с полномасштабным внедрением реформы не решало вопросов, связанных с противоречивостью подходов к регулированию механизмов финансирования муниципальных образований, с одной стороны, и территориальных основ и компетенции органов местного самоуправления, с другой стороны, о которых говорилось выше.

В то же время откладывание муниципальной реформы неизбежно сопровождалось серьезными отрицательными последствиями с точки зрения перспектив развития местного самоуправления в России. Создание многочисленных приближенных к населению органов местного самоуправления, которые предлагалось на достаточно длительный срок лишить каких либо серьезных инструментов решения проблем местных жителей, могло привести к дискредитации самой идеи местного самоуправления; подорвать доверие к федеральным преобразованиям в данной сфере; сделать непопулярной работу в местных органах власти; не позволить мобилизовать резервы повышения качества жизни, связанные с самоорганизацией населения и ориентацией местной власти на его приоритеты; ослабить потенциал развития, особенно в сельской местности.

При этом нельзя полностью «возложить ответственность» за откладывание муниципальной реформы на объективные факторы, будь то относительно кратковременные проблемы переходного периода либо существенные концептуальные пороки реформы как таковой. Значительную роль в инициировании данного решения, очевидно, сыграли политические интересы региональных элит. В период принятия Федерального закона № 131-ФЗ в условиях существенного политического давления федерального центра региональные элиты не высказывались открыто против нового муниципального законодательства. Однако это законодательство во многом не соответствовало их интересам, поскольку вело к усилению децентрализации бюджетных средств и собственности, а также появлению новых субъектов политического процесса, наличие которых необходимо учитывать при проведении региональной политики. Особенно остро данные проблемы стояли в регионах, где в пользу поселений должны были отойти достаточно ценные ресурсы — в частности, дорогая земля. Тем самым за стремлением к торможению реформы просматривались не только технические трудности, но и политические интересы.

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... Несмотря на достаточно активное противодействие части экспертного сообщества, ряда депутатов, а также неоднозначную позицию Администрации Президента РФ по данному вопросу, поправка в несколько смягченном виде была принята Государственной Думой 21 сентября 2005 г. сразу во втором и третьем чтении1.

Этап регионализации и компромиссов. Изменения, внесенные в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривали установление переходного периода до 1 января 2009 г. В то же время положения Закона № 131-ФЗ в части, не касающейся полномочий и бюджетов вновь созданных поселений, должны были применяться с 1 января 2006 г. Что касается вновь созданных поселений, то порядок решения ими вопросов местного значения на протяжении переходного периода должен был ежегодно определяться законами субъекта Федерации. Это означало, что вопросы местного значения вновь созданных городских и сельских поселений частично или полностью могли передаваться муниципальным районам. Допускалось также зачисление доходных источников, закрепленных за поселениями (включая местные налоги — земельный налог и налог на имущество физических лиц) в районный бюджет. В таком случае доходы и расходы поселений могли входить в состав бюджета муниципального района, т. е. финансирование поселений могло осуществляться по смете.

Kроме того, существенные поправки были внесены в регулирование механизмов финансового выравнивания. Изначально предполагалось, что дотации, как муниципальным районам и городским округам, так и поселениям, должны выделяться в первую очередь на выравнивание бюджетной обеспеченности. Лишь на протяжении некоторого времени ограниченная и все более снижающаяся доля дотаций могла использоваться для финансирования разницы между фактическими либо прогнозируемыми доходами и расходами. В соответствии с принятыми поправками, применительно к поселениям вся сумма дотаций в течение переходного периода могла распределяться с использованием показателей фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Применительно к муниципальным районам и городским округам, где доля подобных дотаций должна была снизиться с 40% в 2006 г. до 20% в 2008 г., также была установлена новая шкала: с использованием показателей фактических либо прогнозируемых доходов и расходов в 2006 г.

могло распределяться 100% дотаций из регионального фонда финансовой поддержки, в 2007 г. — 80%, в 2008 г. — 50%.

Содержавшееся в Федеральном законе № 131-ФЗ требование о безвозмездной передаче собственности вслед за перераспределением полномочий сохранялось, однако сроки были продлены до 1 января 2008 г. В течение переходного периода до регистрации права собственности на данное имущество органам власти, которым, в соответствии с законодательством, должно быть передано данное имущество, было предоставлено право его безвозмездного использования для исполнения своих полномочий.

В переходные положения Закона № 131-ФЗ были включены и некоторые другие, не столь принципиальные изменения. Так, было снято требование о времени Федеральный закон № 129-ФЗ от 12 октября 2005 г. «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, Федеральный закон “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений” и в статью 7 Федерального закона “О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах”».

1290 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития проведения на региональном уровне съездов муниципальных образований с целью создания советов муниципальных образований, а также продлены сроки описания и утверждения границ муниципальных образований в соответствии с градостроительным и земельным законодательством.

После принятия поправок в законодательство о местном самоуправлении у региональных властей появился достаточно широкий набор возможных политик в отношении вновь созданных муниципальных образований. Можно выделить несколько базовых моделей, по-разному решающих вопросы полномочий и финансирования этих образований:

1) вновь образованные поселения выполняют весь перечень вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, формируют и исполняют местные бюджеты;

2) часть вопросов местного значения вновь образованных поселений передается на уровень муниципальных районов, однако при этом поселения имеют собственные бюджеты;

3) часть вопросов местного значения вновь образованных поселений передается на уровень муниципальных районов, поселения финансируются по смете;

4) практически все вопросы местного значения вновь образованных поселений передаются на уровень муниципальных районов, поселения финансируются по смете;

5) внутри одного региона применяются различные подходы для разных групп вновь созданных поселений.

Различия возможны были и в определении перечня доходных источников, закрепляемых за вновь созданными поселениями в том случае, если они имеют собственные бюджеты.

Тем самым на региональном уровне появлялась возможность на протяжении переходного периода существенно дифференцировать политику в отношении сроков и направлений реализации муниципальной реформы по отношению к вновь созданным поселениям. Kроме того, вариативность возникала и по отношению к реформированию системы межбюджетных отношений, что затрагивало уже не только вновь созданные, но и все остальные муниципальные образования. Можно было как ориентироваться на внедрение предусмотренных концепцией муниципальной реформы технологий финансового выравнивания, так и сохранять практически в неизменном виде финансирование разницы между доходами и расходами местных бюджетов.

Что касается федерального уровня, то дискуссии о проблемах и трудностях, связанных с реализацией муниципальной реформы, о неготовности регионов к проведению столь глубоких преобразований создали благоприятный климат для активизации ревизии идеологии реформы, начавшейся еще в докризисный период. Можно констатировать, что с этого момента потребности практики и интересы участвующих в реформе сторон получили явный приоритет над сохранением внутренней логики модели реформирования.

35.3. Переходный период:

как шла муниципальная реформа Развитие федерального и регионального законодательства, подходы к решению основных проблем, выявившихся в ходе преобразований на протяжении переходного периода муниципальной реформы, дают достаточно полную картину Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... как ревизии идеологии реформы, так и дифференциации политики регионов в отношении темпов и направлений реформирования муниципальной сферы.

Эволюция федерального законодательства. За время подготовки и реализации муниципальной реформы было принято 37 нормативно-правовых актов, вносивших поправки в законодательство о местном самоуправлении. Причем изменения стали осуществляться буквально с первых дней практических действий по внедрению реформы. Это создавало обстановку нестабильности и непредсказуемости в деятельности местных органов власти. Тем более что по сложившейся недоброй традиции основные изменения в компетенцию органов местного самоуправления ежегодно вносились в самом конце года, в последних числах декабря (федеральные законы № 199-ФЗ от 29 декабря 2004 г., № 199-ФЗ от 31 декабря 2005 г., № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г.).

Однако на протяжении эволюционного этапа эти изменения были направлены в первую очередь (хотя не исключительно) на уточнение, раскрытие, конкретизацию отдельных положений законодательства о местном самоуправлении. После кризиса муниципальной реформы положение существенно изменилось. Новые поправки поддерживали развитие ситуации в двух основных направлениях. Во-первых, активизировался достаточно хаотичный процесс смягчения концептуальных ограничений и адаптации реформы к потребностям практики во многом за счет размывания ее исходной идеологии. Во-вторых, эволюция законодательства отражала тенденцию к централизации властных полномочий и ресурсов, усилению соподчиненного положения местного самоуправления в системе публичной власти.

Эрозия концептуальных основ муниципальной реформы выразилась в первую очередь в расширении перечня вопросов местного значения, относимых к компетенции органов местного самоуправления, без изменения доходных источников;

резком усилении дублирования вопросов местного значения муниципальных районов и поселений в таких сферах, как культура, спорт, молодежная политика, поддержка сельского хозяйства; а также в размывании границ между вопросами местного значения и переданными государственными полномочиями. В результате был подорван как принцип четкого разграничения полномочий между различными уровнями власти, так и принцип движения финансов за полномочиями.

Внесенными в законодательство изменениями была закреплена достаточно сложная, противоречивая и не отличающаяся внутренней логикой трактовка сферы компетенции органов местного самоуправления1, которая включала:

1) решение вопросов местного значения (перечень которых постоянно изменялся, а пересечения между районным и поселенческим уровнем возрастали);

2) исполнение переданных государственных полномочий;

3) участие в осуществлении иных, не переданных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами;

4) решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По сравнению с изначальным вариантом регулирования данного вопроса местным органам власти было предоставлено право участия в осуществлении не пере Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

1292 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития данных государственных полномочий. Это разрушало общую логику системы разграничения полномочий, в рамках которой решение вопросов местного значения должно было регулироваться муниципальными правовыми актами и финансироваться за счет собственных доходов местных бюджетов, а государственные полномочия — передаваться законами и финансироваться за счет субвенций. Kроме того, применительно к каждому типу муниципальных образований был закреплен перечень вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения, но могут решаться органами местного самоуправления. Так, местным властям было дано право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также право на создание музеев.

В этих условиях изменение компетенции органов местного самоуправления осуществлялось как в результате изменения перечня вопросов местного значения, так и за счет предоставления им дополнительных прав. Так, большое позитивное значение имело признание права органов местного самоуправления поселений на совершение нотариальных действий в случае отсутствия в поселении нотариуса.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.