WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 18 |

Даже без учета этого фактора целесообразность введения унифицированных подходов к организации местного самоуправления на всей территории столь разнообразной страны, как Россия, вызывает серьезные сомнения. Но в условиях динамичных изменений в системе расселения, поляризации ситуации в различных муниципальных образованиях предусмотренная реформой единообразная территориальная организация, закрепление общего для всех муниципалитетов перечня вопросов местного значения и одинакового круга полномочий, а также единых механизмов финансирования создало в системе явно избыточное напряжение. С одной стороны, это толкало к минимизации функций муниципальных образований, снижению их роли в организации жизнедеятельности местного сообщества, так как даже самые слабые должны были справиться с поставленными задачами. Однако выяснилось, что это недостижимо, поскольку возможности многих территорий оказались недостаточными даже для решения того ограниченного круга вопросов, который был закреплен за ними законодательством. С другой стороны, это не позволяло раскрыть потенциал самоорганизации тех местных сообществ, которые были способны выполнять гораздо более широкие полномочия, стремились к более комплексному решению стоящих перед ними задач и были готовы брать ответственность за результаты своей деятельности.

Таким образом, уже на этапе принятия нового законодательства о местном самоуправлении было ясно, что в механизмы реформы заложены многочисленные нестыковки, проблемы, конфликты, что не могло не отразиться на процессе ее реализации. Об этом предупреждали многие эксперты по муниципальным вопросам. И этим прогнозам суждено было сбыться.

35.2. Драматичный процесс подготовки реформы Новое законодательство о местном самоуправлении было принято, как отмечалось, осенью 2003 г. В то же время планировалось, что реформа в полном объеме начнет осуществляться с 1 января 2006 г.2 До этого момента власти федерального См.: Абанкина И.В. Kультура безлюдья // Отечественные записки, 2005, № 4. Подобные тенденции в системе расселения отмечаются и другими авторами.

«С одной стороны, идет опустынивание страны. На наших глазах уходит последнее “деревенское поколение” — те, кто живет в деревне. Их дети уезжают учиться в район, в областной центр, в столицы, и мало кто возвращается. Остаются те, кто по возрасту, по здоровью не может и не хочет уезжать. Они доживают… Они уйдут из жизни очень скоро, и появятся новые заброшенные села. С другой стороны, идет вторичная колонизация: появляются локальные рыночные хозяйства, вокруг которых возникают небольшие социумы — этакие расширенные фермерские хозяйства. И второе направление колонизации — дачи. Вдоль всех магистралей идет вторичное освоение территорий дачниками», — такое мнение о сложившейся ситуации высказывает С. Kордонский (Рудаков В. Тупики самоорганизации // Kоммерсант-Власть. № 41. 23 октября 2007 г.).

Изначально предполагалось, что новое законодательство о местном самоуправлении вступит в силу с 1 января 2005 г. одновременно с Федеральным законом № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”». Однако в ходе обсуждения законопроекта в Государственной Думе было решено отложить полноценную реализацию муниципальной реформы еще на год.

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... и регионального уровня должны были создать правовые и организационные предпосылки планируемых преобразований, обеспечить формирование новой территориальной структуры. Kроме того, необходимо было провести муниципальные выборы и принять новые уставы в соответствии с изменившимся федеральным регулированием. Порядок действий в рамках этого периода был определен специальной главой Федерального закона № 131-ФЗ под названием «Переходные положения».

Однако на практике подготовка к внедрению муниципальной реформы протекала гораздо более драматично. В ходе ее осуществления выяснилось, что регионы не желают и не способны реализовать новое законодательство в том виде и в те сроки, которые были предусмотрены изначально. Весь период до 1 января 2006 г.

можно разделить на три этапа.

1. Эволюционный этап, в рамках которого подготовка к внедрению муниципальной реформы в целом осуществлялась в соответствии с новым законодательством о местном самоуправлении. Этот этап продолжался с момента принятия нового законодательства до июня 2005 г.

2. Этап кризиса муниципальной реформы, когда группа депутатов Государственной Думы, отражая в первую очередь интересы региональных властей, внесла поправку (так называемую «поправку Гришанкова»), предусматривающую откладывание сроков проведения реформы. С июня по сентябрь 2005 г. продолжался период борьбы за судьбу реформы между политическими сторонниками и политическими противниками данной поправки. Поправка была принята Государственной Думой 21 сентября 2005 г. в несколько смягченном по сравнению с исходным варианте, однако по сути это означало победу стратегии откладывания реформ.

3. Этап регионализации и компромиссов. В этот период на федеральном уровне принимались решения, существенно смягчающие идеологическую жесткость Закона № 131-ФЗ и вносящие значительную неопределенность в механизмы его реализации, а региональные власти, которым были предоставлены широкие полномочия по регулированию темпов и направлений реформирования местного самоуправления, определяли собственную стратегию внедрения муниципальной реформы в рамках тех новых полномочий, которые были даны им «поправкой Гришанкова» (Федеральный закон № 129-ФЗ от 12 октября 2005 г.).

Эволюционный этап подготовки реформы. Глава «Переходные положения» Федерального закона № 131-ФЗ достаточно детально определяла процесс подготовки к внедрению муниципальной реформы. В 2004 г. на федеральном уровне должны были быть в целом сформированы нормативно-правовые рамки реализации комплекса реформ, предусмотренных новым законодательством о местном самоуправлении. На региональном уровне основная задача состояла в реформировании территориальной организации, которая должна была привести территориальную структуру муниципальных образований в соответствие с новыми требованиями.

Для этого необходимо было установить границы муниципальных образований и определить их статус. Остальные вопросы подготовки к реализации муниципальной реформы необходимо было решить в 2005 г. В частности, в этот период планировалось:

• привести уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления в соответствие с новым федеральным законодательством (до 1 июля 2005 г.);

• определить структуру органов местного самоуправления и провести муниципальные выборы во вновь образованных муниципальных образованиях (до 1 ноября 2005 г.);

1286 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития • полностью осуществить процессы безвозмездной передачи объектов собственности от муниципальных образований в региональную и федеральную собственность и из собственности Федерации и субъектов Федерации — муниципальным образованиям.

Данная программа в рамках эволюционного этапа в целом выполнялась, хотя и не всегда в изначально установленные сроки. На федеральном уровне был принят ряд нормативно-правовых актов, создающих основы для реализации муниципальной реформы. Особую роль среди них сыграло принятие в августе 2004 г. Федерального закона № 122-ФЗ1, вносившего изменения в более чем 150 законодательных актов Российской Федерации для приведения их в соответствие с новым разграничением полномочий между уровнями власти. Также в 2004 г. были внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, позволяющие формировать финансовые основы местного самоуправления в соответствии с концепцией муниципальной реформы. Единственное положение Федерального закона № 131-ФЗ в части федерального нормативно-правового регулирования, которое не было реализовано и в 2007 г. вообще было исключено из текста закона, касалось перераспределения собственности между различными уровнями власти.

На региональном уровне сложности с преобразованием территориальной организации местного самоуправления заставили перенести сроки завершения этого процесса на 1 марта 2005 г. и внести ряд поправок в федеральное законодательство. Это позволило в большинстве регионов в целом завершить преобразования в предусмотренные сроки и в установленных законодательством рамках. Определение границ и статуса муниципальных образований было осуществлено во всех субъектах Федерации, за исключением Чеченской Республики и Республики Ингушетия. По информации ЦИK, было создано примерно 12 тыс. новых муниципальных образований, из них около 10 тыс. — сельских поселений (данные на май 2005 г.). Границы и статус 50 муниципалитетов были установлены Министерством регионального развития РФ в соответствии с полномочием по утверждению границ муниципальных образований в случае, если региональные власти не осуществили данный процесс в установленные федеральным законодательством сроки. Однако в ряде регионов и в дальнейшем продолжались корректировки территориальной структуры, которые осуществлялись, в частности, под воздействием судебных решений. Судебные процессы по вопросам территориальной организации местного самоуправления проходили во Владимирской, Kалининградской, Ярославской, Сахалинской и ряде других областей.

Активно осуществлялся также процесс формирования органов местного самоуправления во вновь созданных поселениях. В первой половине 2005 г. муниципальные выборы были проведены в 26 субъектах Федерации, а в большинстве остальных они были назначены на сентябрь—октябрь того же года. Существенно более медленно, отставая от запланированных в переходных положениях Федерального закона № 131-ФЗ темпов, шел процесс перераспределения собственности между уровнями власти.

Федеральный закон № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... Оценивая в целом ход подготовки муниципальной реформы на региональном уровне, можно констатировать, что к лету 2005 г. подавляющее большинство регионов активно осуществляло подготовительные мероприятия к внедрению Федерального закона № 131-ФЗ, в целом ориентируясь на график, установленный переходными положениями закона. С формальной точки зрения процесс шел достаточно успешно, хотя и сопровождался многочисленными конфликтами. Принципиальную возможность реализации закрепленной в законодательстве модели муниципальной реформы продемонстрировали и регионы, которые в экспериментальном порядке внедряли многие механизмы, предусмотренные Федеральным законом № 131-ФЗ, с 1 января 2005 г. — Новосибирская область и Ставропольский край. В то же время в ходе проведения реформы стали накапливаться проблемы и трудности объективного и субъективного порядка, которые вызывали сомнения в возможности полномасштабной реализации Федерального закона № 131-ФЗ начиная с 2006 г.

Kризис муниципальной реформы. Вопрос о судьбе муниципальной реформы встал с внесением в Государственную Думу в начале июня 2005 г. так называемой «поправки Гришанкова», к которой затем присоединилась группа из 23 депутатов от фракции Единая Россия. Данная поправка предусматривала откладывание реформы до 1 января 2009 г. Основная аргументация ее сторонников сводилась к тому, что в процессе подготовки к реализации муниципальной реформы выявились трудности, которые невозможно преодолеть в короткие сроки. При этом приводились следующие основные аргументы:

• недостаточность правового обеспечения реформы. Основные претензии здесь были связаны с тем, что в предусмотренные переходными положениями Федерального закона № 131-ФЗ сроки Правительство РФ не утвердило порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, а также порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами;

• неправильное распределение доходных источников между различными уровнями власти, не позволяющее финансово обеспечить решение муниципальными образованиями вопросов местного значения. Сторонники откладывания реформ апеллировали к незначительной доле собственных — налоговых и неналоговых — доходов большинства муниципальных образований в результате проведения реформы;

• дефицит квалифицированных кадров, материального и финансового обеспечения для решения вопросов местного значения во вновь созданных сельских поселениях;

• риски, связанные с параллельным проведением муниципальной реформы и других реформ. Так, с 2006 г. осуществлялось изменение подхода к оценке налоговой базы по земельному налогу, финансовые последствия которого для местных бюджетов с трудом поддавались точному прогнозированию.

Перераспределение полномочий в сфере жилищного и коммунального хозяйства совпало с периодом активного проведения реформ в данной сфере;

• неготовность ряда институциональных механизмов, предполагаемых Законом № 131-ФЗ. В частности, обращалось внимание на отсутствие регистрации муниципальной собственности, незавершенность земельной реформы, неготовность налоговой службы работать с муниципалитетами поселенческого уровня и т. п.

1288 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития При этом основные проблемы в реализации муниципальной реформы объяснялись неподготовленностью ряда предпосылок реформы, а также ошибками в решении некоторых достаточно важных, хотя и частных вопросов проведения преобразований. Действительно, в определенной мере названные выше трудности, в первую очередь связанные с незавершенностью либо одновременностью осуществления реформ в различных сферах, могли быть полностью либо частично преодолены с течением времени. Однако наиболее сложные из выявленных проблем связаны с теми внутренними пороками концепции реформы, которые были рассмотрены выше. И было совершенно не очевидно, что при откладывании реформы эти проблемы станут смягчаться, а не обостряться.

Так, не очевидно, что жесткие финансовые и кадровые ограничения, выявившиеся во многих поселениях, являются кратковременной и преходящей проблемой. Вполне возможно, что они отражали нежизнеспособность попыток распространения двухуровневой модели местного самоуправления на всю территорию страны, что являлось одним из базовых элементов концепции муниципальной реформы.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.