WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 ||

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... ции оказывается экономически неоправданным. При этом органы местного самоуправления муниципального района не имеют никаких стимулов к учету интересов поселений в данном вопросе1: все дополнительные затраты на компенсацию нерациональных транспортных расходов должны осуществляться за счет бюджетов поселений либо местных жителей. В результате в лучшем случае поселения создают свои свалки, за которыми не осуществляется никакого официального контроля, а в худшем — мусор выбрасывается вообще в не предназначенных для этого местах: в лесных массивах, на обочинах автомобильных дорог и т. п.

Подобного рода примеры ярко демонстрируют преимущества модели, в рамках которой разграничение полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов может варьироваться в широких пределах.

Очевидно, что в условиях отсутствия собственной компетенции муниципального района и добровольности делегирования ему полномочий с поселенческого уровня те поселения, которые находятся в пределах транспортной доступности от полигона для утилизации твердых бытовых отходов, заключили бы соглашение на утилизацию мусора и бытовых отходов с муниципальным районом. Те же поселения, для которых транспортное плечо делает подобное решение неоптимальным, либо предпочли бы создание собственных полигонов; либо, объединив усилия и ресурсы близлежащих муниципальных образований, делегировали бы району строительство нового полигона; либо, наконец, сами создали бы новую межмуниципальную свалку. Причем, на любом из этих уровней могло бы начаться использование новых, более современных технологий утилизации отходов.

Безусловно, превращение муниципального района из уровня власти, обладающего собственной компетенцией, фактически в форум для организации межмуниципального сотрудничества не решит всех вопросов в данной сфере и, более того, неизбежно приведет к появлению новых трудностей. Процесс достижения договоренностей между муниципальными образованиями достаточно сложен, требует значительного дополнительного объема времени и усилий, далеко не всегда полностью определяется объективными факторами и интересами и не во всех случаях приводит к позитивному результату. Поэтому определенные потери в эффективности неизбежны и при такой модели. Тем не менее она позволяет решать проблемы, в принципе не решаемые при других подходах к организации муниципальной власти; снимать конфликты, связанные с единообразным разграничением полномочий, и учитывать особенности муниципальных образований при организации муниципального управления. Международный опыт также подтверждает возможность взаимодействия муниципальных образований в рамках подобного подхода.

Наиболее известный пример практического воплощения данной модели — канадская провинция Британская Kолумбия. Не очевидно, что эта модель, во многом не согласующаяся с традиционными подходами к муниципальному управлению, сложившимися в России, может получить всеобщее распространение. Однако представляется необходимым дать возможности для ее внедрения и экспериментальной проверки.

Несформированность подходов к управлению городским развитием. Kак уже указывалось выше, городская проблематика в ходе реформы не играла особой роли. Интересы развития городов во многом были принесены в жертву стремлению регионов к политическому доминированию в региональных столицах. В законодательстве Российской Федерации также отсутствует понятие городской агломерации. Однако Далеко не все муниципальные районы вообще имеют санкционированные свалки, но это уже другая проблема, не рассматриваемая в данной работе.

1326 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития с весны 2007 г. данная проблематика все более активно ставится на повестку дня.

Непосредственный толчок активизации дискуссий в этой сфере был дан Министерством регионального развития, которое анонсировало создание городских агломеративных центров с многомиллионным населением как одно из стратегических направлений пространственного развития российских территорий, позволяющее создать опорный каркас системы управления и модернизации экономики страны.

В качестве приоритетных проектов рассматривались «Большой Ростов» (объединение Ростова-на-Дону, Новочеркасска, Таганрога, Аксая, Батайска, Азова), агломерации «Иркутск—Ангарск—Шелехов», «Владивосток—Находка—Уссурийск—Артем», «Самара—Тольятти», «Томск—Северск» и некоторые другие.

При отсутствии в России теоретических наработок и практического опыта в данной сфере, в различных регионах осуществлялись попытки реализации разных моделей управления агломерациями.

Наиболее жесткий подход, связанный с полным слиянием входящих в агломерацию муниципальных образований, попытались реализовать власти Чувашской Республики. Была выдвинута инициатива об объединении городов Чебоксары и Новочебоксарск, которые находятся на расстоянии 15 км друг от друга, и части Чебоксарского района. Однако, как уже отмечалось выше, она не нашла поддержки у населения, и агломерационное слияние не состоялось.

Большая неопределенность организационных форм агломерирования была характерна для агломерационного проекта «Иркутск—Ангарск—Шелехов», хотя в целом и здесь господствовала идеология «вертикального» построения агломерации по инициативе областной власти. В целом в 2007 г. его можно отнести к наиболее активно развивающимся проектам в данной сфере. С привлечением экспертов здесь были определены границы агломерации. Началась проработка конкретных проектов, позволяющих обеспечить динамичное развитие агломерации, в таких сферах, как транспорт, водоснабжение, утилизация твердых бытовых отходов. Обсуждались варианты специализации территорий в рамках агломерации, а также создания новых центров застройки (например, вынос административного центра за границы г. Иркутска).

В структуре администрации Иркутской области появилась должность заместителя губернатора, курирующего создание особой экономической зоны рекреационного характера на Байкале и формирование Иркутской городской агломерации.

Однако судьба и этого проекта оказалась достаточно драматичной. В ходе муниципальных выборов были переизбраны власти городов Ангарска и Шелехова, активно поддерживавшие данный процесс. Смена региональной власти понизила значимость проекта агломерации, продемонстрировав его высокую зависимость от политических факторов. Более глубокая проработка ряда конкретных проектов выявила невозможность их реализации в той форме, которая была предусмотрена проектом агломерации. Дальнейшая судьба агломерационного проекта «Иркутск— Ангарск—Шелехов» на настоящий момент неясна.

Наконец, стали развиваться и процессы агломерирования более естественного характера, основанные на объективных, естественно сложившихся связях между различными территориями. Организационным механизмом агломерирования в данном случае выступает межмуниципальное сотрудничество и кооперация в различных формах. Подобные процессы стали происходить в рамках Челябинской агломерации.

Было организовано взаимодействие города с пригородными муниципалитетами по вопросам производства и сбыта сельскохозяйственной продукции. Прорабатывались возможности сотрудничества и в других направлениях, в частности по водоснабжению и утилизации твердых бытовых отходов. Начала функционировать рабочая группа, включающая главных архитекторов входящих в агломерацию муниципалитетов и Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... заместителей руководителей муниципальных образований по экономическим вопросам. Целью данной группы являлось согласование генеральных планов развития муниципальных образований.

Однако и в данном случае при реализации проекта возникли серьезные трудности, связанные в первую очередь с нескоординированностью действия городской и областной власти в этом вопросе и определенной конкуренцией между областным центром и субъектом Федерации за лидерство в данном проекте. На региональном уровне было принято решение о создании агломерационного округа с включением в него г. Челябинска. Практическая работа по межмуниципальному сотрудничеству была приостановлена.

Таким образом, на настоящий момент преобразования в данной сфере оказались как бы на распутье. Одним из возможных векторов движения является активизация горизонтальных форм межмуниципального сотрудничества, что, как показала практика, возможно лишь в условиях поддержки власти субъекта Федерации и его непосредственного участия в работе координационных органов. Однако анализ хода муниципальной реформы позволяет предположить, что гораздо более вероятен другой сценарий: проблематика агломераций будет использована для усиления централизации в сфере муниципального управления, сдвига политического баланса между органами местного самоуправления крупных городов и региональными властями в пользу последних. В этом случае интересы предотвращения политической конкуренции на региональном уровне (которая продолжает существовать и в условиях отсутствия прямых выборов и в которой мэр крупнейшего города выступает наиболее естественным соперником губернатора) по-прежнему будут преобладать над потребностями комплексного городского развития, что неизбежно будет препятствовать реализации инновационного сценария развития даже в условиях крупных городов, где его практическое воплощение наиболее вероятно.

* * * Завершение переходного периода муниципальной реформы — хороший повод к подведению итогов и оценке результатов муниципальной реформы, достигнутых к концу 2008 г. Если вернуться к идеологическим основам проводимых преобразований, можно сделать вывод, что из четырех концептуальных направлений, заложенных в первоначальном варианте реформы, большинство так и не было реализовано.

Вместо четкого разграничения полномочий — все усиливающееся дублирование и хаотическое смешение компетенции различных уровней власти. При формальном приближении местной власти к жителям — фактически полное бесправие этой власти и ее неспособность влиять на организацию жизнедеятельности населения, что приводит к ее дискредитации и незаинтересованности в ее поддержке (низкая явка на последние муниципальные выборы, все большие сложности с поиском желающих избираться в органы местного самоуправления — наглядное тому доказательство).

Фиаско потерпели и попытки усилить финансовую автономию муниципальных образований: в подавляющем большинстве муниципалитетов она чрезвычайно ограничена, а недовольство механизмами финансирования органов местного самоуправления не меньше, чем до муниципальной реформы. И только тенденция к централизации и встраиванию местного самоуправления в вертикаль власти успешно реализуется во все более полном объеме. И с этой точки зрения муниципальная реформа вполне может рассматриваться как зеркало современных тенденций в развитии страны.

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.