WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 || 16 | 17 |   ...   | 18 |

Применительно к поселениям политика по закреплению налоговых доходов получила гораздо меньшее распространение, по этому пути пошло лишь более 20% регионов. При этом максимально возможные нормативы отчислений были установлены в 4 регионах. Поселения Владимирской области получили 100% транспортного налога, Липецкой области — 30% единого сельскохозяйственного налога, Ямало-Ненецкого автономного округа — 100% налога на игорный бизнес, Ненецкого автономного округа — 30% единого сельскохозяйственного налога и 90% налога, взимаемого по упрощенной системе налогообложения.

Не менее активно на региональном уровне использовались и возможности по выделению межбюджетных трансфертов. Для выплаты дотаций во всех субъектах Федерации был сформирован Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), более чем в трех четвертях регионов — Фонд финансовой поддержки поселений. Софинансирование расходов местных бюджетов осуществлялось из Фонда софинансирования социальных расходов примерно в трех четвертях регионов и из Фонда муниципального развития — несколько больше чем в половине1. Во всех регионах был создан Фонд компенсаций для финансирования передаваемых государственных полномочий. Kроме того, в 13 субъектах Федерации, по аналогии с существующим на федеральном уровне Фондом реформирования региональных и муниципальных финансов, был сформирован Фонд реформирования муниципальных финансов.

Однако наибольший интерес представляют не столько используемые на региональном уровне инструменты, сколько те финансовые результаты, к которым привело их применение.

Анализ данных об исполнении бюджетов за 2007 г. показывает, что в целом доля совокупного местного бюджета в консолидированном региональном несколько превышала 52%. При этом политика субъектов Федерации сильно варьировалась.

При том, что примерно в половине регионов данный показатель находился в интервале от 45 до 55%, в 11 регионах он составлял менее 45%, а в 9 — свыше 65%. Минимальный уровень — 38%, максимальный — 90%. Вопрос о том, насколько столь серьезные различия обусловлены объективными факторами, а насколько — политическими предпочтениями, требует дополнительного анализа.

В то же время можно констатировать, что регионы явно недоиспользуют возможности закрепления за муниципальными образованиями дополнительных налоговых доходов, предпочитая не укреплять их финансовую автономию, а держать их на коротком финансовом поводке. В 2007 г. доля налоговых и неналоговых доходов в бюджетах городских округов в среднем по субъектам Федерации составила 65,5% от общего объема доходов, в бюджетах муниципальных районов — 26,5%, в бюджетах поселений — 41,4%. Однако наиболее наглядно продемонстрировать политику регионов в данном отношении можно на примере муниципальных образований, которые, при прочих равных условиях, обычно являются наиболее финансово обеспеченными, а именно городских округов. В обследованных 77 регионах более 90% городских округов оказались дотационными. При этом почти 60% оставшихся уплачивали отрицательный трансферт, т. е. с высокой степенью вероятности были самодостаточными уже при зачислении доходных источников, С 2008 г. данные фонды объединены в Фонд софинансирования расходов.

1314 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития гарантированных на федеральном уровне. Очевидно, что в данном случае дотационность определялась не столько объективными факторами, сколько политическими предпочтениями региональных властей.

Что касается межбюджетных трансфертов, то здесь явное предпочтение отдавалось трансфертам целевого характера. Причем основную роль в финансировании муниципальных образований играли субвенции, их доля в объеме межбюджетных трансфертов была максимальна. В 2007 г. она составляла 57,6% в среднем по субъектам Федерации, в 15 регионах субвенции превысили 70% общего объема трансфертов, передаваемых на муниципальный уровень. В отдельных случаях доля субвенций доходила почти до половины всех доходов местных бюджетов, составляя в среднем по субъектам Федерации чуть более 20%. Но при этом в 14 регионах за счет субвенций финансировалось менее 10% бюджетных доходов.

Дотации — нецелевая финансовая помощь — составили в 2007 г. лишь около трети межбюджетных трансфертов. При этом на практике не был реализован переход от дотирования дефицита местного бюджета к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Используя особенности регулирования межбюджетных отношений в переходный период с помощью целого набора инструментов, субъекты Федерации свели предусмотренные реформой механизмы финансового выравнивания к традиционному покрытию разницы между бюджетными доходами и расходами1. Причем анализ регионального законодательства по данному вопросу не позволил выделить регионы, ситуация в которых принципиально отличалась бы от общераспространенной в лучшую сторону.

Что касается дотаций поселениям, то из двух возможных вариантов, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, большинство регионов выбрало делегирование полномочий по их расчету и предоставлению органам местного самоуправления муниципальных районов. Только в 19 регионах дотации поселениям передавались напрямую с регионального уровня.

Ситуация в данной сфере еще более осложнялась тем, что фактически муниципальные районы имели возможность использовать два механизма финансового выравнивания:

1) выравнивание за счет подушевых субвенций, предоставляемых из регионального Фонда компенсаций в рамках делегирования на уровень муниципальных районов полномочий по расчету и выделению дотаций поселениям;

2) выравнивание за счет собственных бюджетных доходов (обычно также так или иначе софинансируемых из регионального бюджета) в рамках решения собственных вопросов местного значения2.

Причем если при использовании первого подхода объем средств на финансовую поддержку поселений зависел прежде всего от численности населения и не определялся финансовым состоянием самого муниципального района, то второй подход ставил вопросы бюджетного выравнивания поселений в прямую зависимость от доходов районного бюджета. Это приводило к тому, что доходы поселе Основные инструменты, используемые с этой целью на региональном уровне, включали в себя: учет (в той или иной форме) при выравнивании бюджетной обеспеченности не объективных факторов, влияющих на расходы, а их фактической дифференциации; включение в состав фондов финансовой поддержки дотаций на компенсацию потерь местных бюджетов, возникающих в результате перехода к новой методике выделения финансовой помощи; создание специальных региональных фондов стабилизации или сбалансированности.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, в число вопросов местного значения муниципального района входит «выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района».

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... ний и, соответственно, их возможности по решению вопросов местного значения зависели в первую очередь от того, на территории какого района они находятся.

Так, в первый год реализации муниципальной реформы в Оренбургской области подушевые доходы поселений сопоставимых размеров, находящихся в разных муниципальных районах, могли различаться на порядок. Выявить на основе бюджетной статистики соотношение средств на выравнивание в районных бюджетах, финансируемых за счет субвенций и за счет собственных доходов муниципальных районов, в большинстве случаев не представляется возможным.

В целом можно констатировать, что муниципальная реформа не привела к положительным сдвигам в организации финансирования муниципальных образований. С одной стороны, по сравнению с дореформенным периодом произошло существенное снижение доли налоговых и неналоговых доходов в местных бюджетах. С другой стороны, не удалось преодолеть субъективизм в политике региональных властей по отношению к организации финансирования муниципальных образований, ее направленность не на финансовое выравнивание, а на покрытие бюджетного дефицита и на целевое финансирование отдельных статей расходов.

35.4. Переходный период:

результаты муниципальной реформы Общий обзор хода муниципальной реформы в переходный период демонстрирует, что для этой сферы были характерны разные тенденции, как порождаемые идеологией муниципальной реформы, так и связанные с отходом от предусмотренных реформой концептуальных положений. Эти тенденции находились в непростом взаимодействии и взаимовлиянии, в чем-то дополняя друг друга, в чемто вступая в непримиримый конфликт. В данном разделе акцент будет сделан на результатах всех этих сложных и неоднозначных процессов.

35.4.1. Позитивные последствия муниципальной реформы Несмотря на то что муниципальная реформа породила многие серьезные противоречия и проблемы, было бы неправильно утверждать, что она не привела ни к каким позитивным последствиям. Можно выделить следующие положительные сдвиги, связанные с ее реализацией, в первую очередь на уровне поселений.

Появление стимулов у органов местного самоуправления поселений к мобилизации доходов в местный бюджет. В основном это относится к поимущественным налогам и арендным платежам, хотя некоторые поселения стремятся воздействовать и на поступление подоходного налога. Можно выделить два крупных направления деятельности по мобилизации доходов от местных налогов.

С одной стороны, это деятельность, предусмотренная Налоговым кодексом.

На муниципальном уровне должно приниматься решение о введении местного налога, устанавливаться его ставка в рамках предусмотренных федеральным законодательством ограничений, а также устанавливаться местные льготы. Подобные полномочия дают органам местного самоуправления определенные возможности влияния на доходы местных бюджетов. Например, в ряде поселений были отменены ранее установленные льготы по имущественным налогам либо выявлены налогоплательщики, необоснованно пользующиеся льготами, что также привело к дополнительным налоговым поступлениям, иногда значительным.

1316 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития С другой стороны, это деятельность по администрированию местных налогов.

Обычно она включает в себя следующий набор инструментов:

— проведение инвентаризации объектов недвижимости, подлежащих налогообложению (выявление объектов, на которые не оформлены права собственности либо правоустанавливающие документы утеряны, незарегистрированных объектов незавершенного строительства и т. п.);

— работа с населением для обеспечения регистрации собственниками незарегистрированных объектов недвижимости, стимулирования своевременной уплаты налога (доведение информации о сроках и правилах уплаты налога, объяснение важности местных налогов для муниципальных финансов);

— доставка налоговых уведомлений налогоплательщикам (раздача налоговых уведомлений налогоплательщикам — физическим лицам непосредственно по месту жительства вместо отправки их по почте);

— работа с неплательщиками (при обращении в местную администрацию по различным вопросам от жителя могут потребовать подтверждения уплаты налогов в местный бюджет).

Однако в некоторых случаях роль местных властей в процессе налогового администрирования оказывается еще более существенной. Так, например, органы местного самоуправления Сатского городского поселения Челябинской области не только сами ведут реестр объектов недвижимости, в котором содержатся данные о собственниках недвижимого имущества и информация об объектах недвижимости, но и рассчитывают сумму налога в том случае, если налоговые органы по какой-либо причине не выполнили данную функцию, а также используют неформальные методы принуждения собственника к уплате налога. Фактически можно сказать, что здесь возникла параллельная налоговая служба, дублирующая действия официальных налоговых органов в случае, если они не справляются со своими обязанностями.

В целом подобная деятельность на поселенческом уровне не поддается однозначной оценке. С одной стороны, она позволяет увеличивать налоговые поступления в местный бюджет, причем в отдельных случаях рост оказывается весьма значительным. Так, Восточное сельское поселение Хабаровского края удвоило поступления от поимущественных налогов, их доля в доходах местного бюджета по плану на 2007 г. составила почти 37%. В Парижском поселении Челябинской области налоговые и неналоговые доходы в 2006 г. в целом выросли более чем в два раза по сравнению с планом 2006 г. и почти в пять раз по сравнению с фактом 2005 г., также в основном за счет поимущественных налогов1.

Однако, с другой стороны, сложившаяся нормативно-правовая и организационная система налогового администрирования не создает адекватных условий для участия администраций поселений в данном процессе. В результате происходит дублирование деятельности различных органов, нечетко определены сферы ответственности каждого из участников данного процесса и санкции за невыполнение своих функций, не организованы информационные потоки. Фактически муниципальные образования вынуждены дублировать деятельность налоговых органов, плохо справляющихся с администрированием местных налогов. В то же время часть соб «Плюсы и минусы реформы местного самоуправления. Что нужно поселениям 21 века для устойчивого развития». Первые слушания Общественной палаты Челябинской области: Сборник материалов. Челябинск, февраль 2007 г. С. 43. При этом необходимо учитывать, что рост доходов по сравнению с фактом 2005 г. может объясняться не только собственными усилиями поселения, но и позитивным воздействием изменения налоговой базы по земельному налогу (переходом к кадастровой оценке).

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... ственных функций, в частности, доставку налоговых уведомлений, налоговые органы практически в приказном порядке перекладывают на местные администрации.

Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 || 16 | 17 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.