WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 18 |

В особую группу можно выделить регионы, где наделение муниципальных образований статусом городского округа фактически осуществлялось с нарушением федерального законодательства или, по крайней мере, логики муниципальной реформы. Подобные нарушения носили двоякий характер. С одной стороны, городские округа создавались на базе сельских районов, что позволяло избежать перехода к двухуровневой модели организации местного самоуправления. Наиболее активно такую политику проводили региональные власти Kалининградской, Сахалинской и Свердловской областей, но определенное распространение она получила и в ряде других регионов. С другой стороны, города областного значения с подведомственной им территорией наделялись не статусом городского округа, а статусом муниципального района. Так, в Мурманской области статус муниципального района получил город областного значения Kандалакша с подведомственной территорией, в Челябинской области аналогичный статус получили города Еманжелинск, Пласт и Kоркино.

Закон Ярославской области от 21 декабря 2004 г. № 65-з «О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области» (первоначальная редакция).

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... Сформировавшаяся к началу муниципальной реформы территориальная структура на протяжении переходного периода не осталась неизменной. При этом преобладала тенденция к уменьшению числа муниципальных образований1. Так, по данным Министерства регионального развития РФ2, к началу 2008 г. на территории Российской Федерации было 24 154 муниципальных образования, из них:

— 523 городских округа (+1 к 2006 г.);

— 1799 муниципальных района (–2 к 2006 г.);

— 1732 городских поселения (–9 к 2006 г.);

— 19 864 сельских поселения (–55 к 2006 г.).

Из разнообразных процессов изменения территориальной структуры в переходный период наибольшее распространение получили два: укрупнение поселений и трансформация муниципального района в городской округ.

При этом необходимо учитывать, что далеко не все попытки осуществления территориальных преобразований были реализованы на практике. Законодательством предусмотрено, что при осуществлении крупных изменений территориальной организации в большинстве случаев необходимо согласие населения, но население не всегда склонно поддерживать подобные инициативы.

Так, во многих регионах жители не поддержали проекты объединения муниципальных образований. Ярким примером здесь может служить одна из наиболее масштабных инициатив по изменению территориальной организации местного самоуправления, выдвинутая в Челябинской области. Летом 2007 г. в областной администрации был сформирован список из 67 поселений, которые необходимо ликвидировать по причине их финансовой несостоятельности, объединив с более финансово обеспеченными территориями3. В качестве критерия выступал объем налоговых и неналоговых доходов, который в предложенных к ликвидации поселениях составлял менее 200 тыс. руб. в год, что было недостаточно даже для содержания аппарата управления. Подобная инициатива встретила активное сопротивление муниципального сообщества области. 14 августа 2007 г. в Челябинске был проведен круглый стол по данному вопросу, организованный Ассоциацией сельских поселений Российской Федерации и Ассоциацией сельских муниципальных образований, действующей в Челябинской области4. Уже ко времени проведения круглого стола количество поселений в списке сократилось примерно до двух десятков. А к моменту проведения голосования населения, приуроченного к выборам в Государственную Думу 2 декабря 2007 г., осталось всего восемь проектов объединения5. Еще два аналогичных проекта были вынесены на голосование См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»…, с. 22.

Информация о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Подготовлена к заседанию Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального собрания РФ 12 февраля 2008 г.

Всего на территории Челябинской области 274 поселения.

Стенограмма круглого стола опубликована: Стенограмма круглого стола «Местное самоуправление как ресурс развития страны», посвященного проблематике муниципальных образований, не имеющих достаточной налоговой базы и рекомендуемых к присоединению к другим муниципальным образованиям. Челябинск, 14 августа 2007 г.

Информация о результатах голосования приводится по материалом местной прессы. См.

например, Полозов Александр, Патан Александр. © «URA.Ru», 7 августа 2007 г.; интервью с заместителем губернатора Челябинской области. «Губерния», 5—11 сентября 2007 г.

1302 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития 2 марта 2008 г. Однако жители поддержали лишь один проект объединения, в остальных девяти случаях их отношение оказалось отрицательным1.

Аналогичная ситуация сложилась и в Амурской области. Здесь голосование об объединении муниципальных образований проходило 2 декабря 2007 г. в 23 поселениях. Kак и в Челябинской области, явка была достаточно высокой, но решение об укрупнении принято только в двух случаях. Причем «против» в основном выступили жители экономически слабых, присоединяемых муниципальных образований2.

Не был поддержан населением и проект объединения городов Чебоксары и Новочебоксарск для формирования единой агломерации с численностью населения в полмиллиона человек. Против предложенного решения проголосовало более 60% участвовавших в местном референдуме жителей Новочебоксарска3.

В результате возникает во многом патовая ситуация. Объективные процессы толкают к изменению территориальной организации, которая, как уже говорилось выше, во многом унаследована от дореформенного времени и не создает условий для решения муниципальными образованиями вопросов местного значения. Установленные законодательством гарантии местного самоуправления предусматривают согласие жителей на подобные преобразования. Но население не готово поддержать проекты территориальной трансформации, причем «против» выступают в первую очередь жители слабых, нежизнеспособных муниципальных образований. В то же время упрощение механизмов территориальных преобразований, замена прямых форм волеизъявления граждан по данному вопросу опосредованными, через представительный орган, неизбежно приведет к ослаблению федеральных гарантий местного самоуправления. В результате будут созданы условия для волюнтаризма региональных властей в данной сфере, для проведения преобразований, не исходя из объективных факторов, а на основе политических интересов (не очевидно, что проект объединения в Чувашии не относился к данному классу). При этом необходимо принимать во внимание, что первые шаги по изменению федерального законодательства в направлении упрощения процедуры территориальных преобразований уже сделаны. Объединение поселений с городским округом теперь возможно осуществлять на основе решений представительных органов4.

Таким образом, негативными последствиями будет сопровождаться любое решение данной проблемы. Если при упрощении процедуры территориальных преобразований возможно усиление регионального волюнтаризма и субъективизма, то в случае сохранения статус-кво вероятно возникновение следующих проблем:

Любопытна реакция власти Челябинской области на провал широкомасштабных планов трансформации территориальной структуры. Было решено поддерживать «послушные» поселения материально. В областном бюджете на 2008 г. на поддержку укрупнения поселений было заложено 100 млн руб. Вся эта сумма была выделена муниципальной структуре, образованной в результате объединения Спасского и Бабарыкинского поселений Верхнеуральского района (единственного успешного проекта укрупнения), численность населения которой несколько превышает 3000 человек, а совокупный бюджет на 2008 г. составляет примерно 12,2 млн руб.

Гордиенко О. Не спешат объединяться // «Медиакратия», 5 декабря 2007 г.

См.: Олег Ъ-Ерусланов, Чебоксары; Наталья Ъ-Городецкая // Kоммерсантъ, 6 марта 2008;

Бронштейн Б. // Новая газета, 3 марта 2008.

Поправки внесены Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... 1) рост потерь от неэффективного использования бюджетных средств на решение вопросов местного значения в нежизнеспособных муниципальных образованиях и усиление финансовых вливаний именно в эти не самые перспективные территории, в то время как данные средства могли бы использоваться на поддержку развития в «точках роста»;

2) сохранение устойчивой неспособности местной власти ряда территорий обеспечить решение вопросов местного значения, что будет способствовать консервации практики передачи значительной части полномочий от поселений муниципальным районам, усиливать иждивенческие настроения местной власти, снижать ее ответственность перед населением и подрывать ее престиж в глазах избирателей;

3) активизация уже начавшихся процессов территориальных преобразований в неправовых формах, под административным давлением, для решения политических задач, а не в силу объективной необходимости.

Яркой иллюстрацией последнего тезиса может служить все более широко распространяющаяся практика преобразования муниципальных районов в городские округа, несмотря на фактическую нелегитимность данного процесса1. Наиболее четко политическая природа подобных трансформаций проявилась в случае Одинцовского района Московской области, где с инициативой о преобразовании выступил глава района. Причем эта инициатива не включала в себя ни разработку единого генерального плана, ни программы развития территории как единого городского образования. Очевидной целью в данном случае являлось сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. Процесс объединения сопровождался многочисленными скандалами и конфликтами. Несмотря на беспрецедентное административное давление, в одном из поселений местный референдум2, проводившийся 2 декабря 2007 г., дал отрицательные результаты. На настоящий момент высокая конфликтность процесса преобразований, активное противодействие со стороны экспертного сообщества, заинтересованность международных организаций исходом противостояния привели в итоге к тому, что реализация планов по объединению Одинцовского района была приостановлена.

В других случаях подобные преобразования проводились в более спокойном режиме. Так, в 2007 г. в Белгородской области на базе муниципальных районов было создано два городских округа — Губкин и Старый Оскол. В 2008 г. успешно завершилось аналогичное преобразование в Новомосковском районе Тульской области. В результате был образован городской округ, по территории сопоставимый с Москвой и с населением 151,7 тыс. человек. Известны планы соответствующих преобразований и в других регионах. Причем власти муниципальных районов во многих случаях противопоставляют планы по превращению всего района в городской округ стремлению городских поселений — районных центров добиться того же статуса и выйти тем самым из состава муниципального района. При этом Законодательством предусмотрена возможность только одного варианта изменения статуса муниципального образования: изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Наделение муниципального района статусом городского округа в легитимных формах невозможно, возможность проведения подобных преобразований другими способами также напрямую не содержится в нормативно-правовом регулировании.

Референдум проводился по вопросу об изменении административно-территориального устройства района с целью превращения шести городов и поселков городского типа в сельские населенные пункты, поскольку в рамках реализуемой в районе процедуры преобразований это должно было быть первым шагом на пути создания городского округа.

1304 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития в условиях, когда законодательно закрепленной процедуры подобной трансформации не существует, в каждом конкретном случае власти выбирают некоторую последовательность более или менее легитимных шагов для достижения искомого результата (причем в различных регионах используются разные процедуры).

В то же время попытки запуска обратного процесса в субъектах Федерации, где на этапе подготовки муниципальной реформы были допущены серьезные искажения в формировании территориальной структуры, успеха не имели. Так, в Kалининградской области так и не были найдены легитимные формы возврата от искусственно созданных городских округов к двухуровневой структуре местного самоуправления.

Разграничение полномочий между муниципальными районами и поселениями. Выше уже были рассмотрены особенности регулирования на региональном уровне компетенции органов местного самоуправления вновь созданных поселений. Однако, как уже говорилось, наряду с региональным законодательством в рамках муниципальной реформы был предусмотрен еще один инструмент разграничения полномочий между муниципальными районами и поселениями — соглашения о передаче полномочий. Причем данный инструмент был включен в само «тело» Федерального закона № 131-ФЗ и распространялся как на вновь образованные, так и на существовавшие в дореформенный период поселения.

Заключение соглашений о передаче полномочий от поселений муниципальным районам приобрело в ходе реформы беспрецедентные масштабы. По данным Министерства регионального развития РФ1, представленным в табл. 35.2, за первые два года переходного периода доля поселений, передававших району часть своих полномочий, не снижается и приближается к 80%. Лишь соотношение между поселениями, передающими муниципальному району полномочия по решению менее 10 вопросов местного значения и более 10 вопросов местного значения, несколько смещается в пользу первых. Во многих поселениях соглашения из года в год пролонгируются без всяких изменений или вообще заключаются на несколько лет.

Таблица 35.Передача полномочий по решению вопросов местного значения от поселений муниципальным районам 2006 Доля поселений, заключивших соглашения о передаче полномочия по реше- 77,8 77,нию вопросов местного значения муниципальным районам (%), из них полномочия по решению от 1 до 5 вопросов местного значения 62,1 63,полномочия по решению от 6 до 10 вопросов местного значения 18,7 23,полномочия по решению от 11 до 20 вопросов местного значения 16,1 10,полномочия по решению более 20 вопросов местного значения 2,9 3,Источники: данные Министерства регионального развития РФ; расчеты автора (совместно с Н. Мироновой).

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.