WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 18 |

Анализ изменения регионального законодательства по вопросам реализации муниципальной реформы позволяет сделать вывод, что в целом в данной сфере господствуют позитивные тенденции, отражающие все более полное осуществление муниципальной реформы на территории страны. Можно выделить несколько процессов, характеризующих политику региональных властей по реализации преобразований в муниципальной сфере.

Так, на протяжении переходного периода из года в год расширялся перечень субъектов Федерации, декларирующих полное внедрение муниципальной реформы; доля подобных регионов увеличилась с немногим более 50% в 2006 г. до почти 80% — в 2008 г. В то же время с 2008 г. все регионы в той или иной мере приступили к реализации муниципальной реформы, последней в этот процесс втянулась Сахалинская область.

Активизировалось внедрение предусмотренных реформой механизмов и в других группах регионов. В частности, в регионах, не полностью внедривших муни См.: Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты / Kонсорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М.: ИЭПП, 2005; Мониторинг хода муниципальной реформы / Kонсорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М.: ИЭПП, 2006 г.; Региональные особенности реализации муниципальной реформы в условиях переходного периода / Kонсорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М.: ИЭПП, 2007; Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году: особенности реализации. М.: ИЭПП, 2008. Анализ регионального законодательства по реализации муниципальной реформы в 2008 г. проводился совместно с Н.И. Мироновой.

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... ципальную реформу, происходило увеличение числа вопросов местного значения, решаемых вновь образованными поселениями. В среднем по регионам данной группы поселения решали в 2006 г. — 14,9, в 2007 г. — 19,1, в 2008 г. — 21,вопрос местного значения. Что касается субъектов Федерации, установивших разные темпы реализации реформы для различных групп муниципальных образований, то в них расширялась практика выделения отдельных территорий, на которых муниципальная реформа в экспериментальном порядке внедрялась в полном объеме. В 2007 г. такие экспериментальные площадки были опробованы в Kемеровской, Тверской и Саратовской областях, а также в Ханты-Мансийском автономном округе1. В 2008 г. по тому же пути пошли Московская, Рязанская и Сахалинская области2.

Постепенно расширяется использование механизма бюджетного финансирования вновь созданных поселений. Если в 2006 г. практически в трети регионов вновь образованные поселения полностью либо частично финансировались по смете, то в 2008 г. доля подобных регионов снизилась примерно до 15%. Причем сметный принцип в качестве единственно используемого остался лишь менее чем в 4% регионов, в остальных случаях часть вновь созданных поселений имеет местные бюджеты. В первую очередь такая ситуация характерна для регионов, в пилотном порядке внедряющих муниципальную реформу в полном объеме на отдельных территориях.

В то же время анализ показывает, что масштабы расширения полномочий муниципальных образований не во всех случаях коррелируют с изменением принципов их финансирования. Ярким примером в этом отношении является Республика Kоми, где поселениям в 2007 г. передано решение практически всех вопросов местного значения, в то же время сохранено их сметное финансирование. Очевидно, что отсутствие у поселений налогово-бюджетных полномочий ставит под вопрос реальность расширения их самостоятельности в других сферах.

При этом необходимо учитывать, что наличие бюджетов у вновь образованных поселений в субъектах Федерации, не полностью внедривших муниципальную реформу, не означает, что за ними закрепляются все предусмотренные законодательством доходные источники. Анализ показал, что регионы в данной сфере придерживались различных подходов, но в большинстве своем проводили достаточно осторожную политику. В первый год муниципальной реформы часть субъектов Федерации вообще не передала вновь образованным поселениям налоговых доходов, ограничившись неналоговыми доходами и межбюджетными трансфертами (Тверская и Самарская области, Kраснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Хакассия) либо только межбюджетными трансфертами (Республика Башкортостан).

В дальнейшем налоговые доходы также стали постепенно включаться в поселенческие бюджеты. Так, например, в Тверской области в 2007 г. в бюджеты поселений стала зачисляться часть предусмотренных Бюджетным кодексом РФ налоговых доходов: налог на доходы физических лиц по нормативу 5% и земель В Kемеровской области предусматривалось полное внедрение муниципальной реформы в девяти муниципальных районах, в Тверской и Саратовской областях — в двух районах, в Ханты-Мансийском автономном округе — в 11 поселениях трех районов.

В Московской области полномасштабное внедрение реформы предусмотрено в 8 городских и 5 сельских поселений трех муниципальных районов, в Рязанской и Сахалинской областях масштабы внедрения реформы меньше. В каждом из регионов решение всех вопросов местного значения передано одному городскому поселению.

1298 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития ный налог по нормативу 50%. С 1 января 2008 г. налоговые и неналоговые доходы подлежат зачислению в бюджеты поселений по нормативам, установленным федеральным бюджетным законодательством.

Тенденция к расширению доходных источников бюджетов вновь образованных поселений характерна и для других регионов. Тем не менее даже в 2008 г.

более половины регионов, не внедривших муниципальную реформу в полном объеме, но полностью либо частично использующих бюджетный принцип финансирования, зачисляет в бюджеты вновь созданных поселений не все предусмотренные Бюджетным кодексом РФ доходные источники.

Общая характеристика реализации муниципальной реформы в российских регионах в течение переходного периода представлена в табл. 35.1.

Таблица 35.Реализация муниципальной реформы в рамках переходного периода Доля субъектов Федерации (%): 2006 2007 полностью внедривших муниципальную реформу* 54,2 66,3 78,использующих бюджетный принцип финансирования всех поселе- 67,5 77,1 85,ний (части поселений) (2,4) (6,0) (10,8) зачисляющих все предусмотренные БK РФ доходные источники 56,3 71,1 81,в бюджеты всех поселений (части поселений) (0) (2,4) (4,8) * Число регионов, полностью внедривших муниципальную реформу, определяется по данным ИЭПП, которые несколько отличаются от официальной информации Минрегиона РФ. Об основных методологических отличиях см.: Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н.

Муниципальная реформа в 2007 году: особенности реализации. М.: ИЭПП, 2008. С. 26—29.

Источники: данные Министерства регионального развития РФ; расчеты автора (совместно с Н. Мироновой).

В то же время возникает проблема соотнесения деклараций о полномасштабном внедрении реформы и реального содержания происходящих изменений. Для решения этой проблемы недостаточно анализа нормативно-правовой базы. Необходимо более детально рассмотреть, каким образом в субъектах Федерации на практике осуществляются преобразования в таких ключевых с точки зрения организации местного самоуправления сферах, как территориальная структура, разграничение полномочий, организация муниципальной власти, межбюджетные отношения и т. п.

Реформирование территориальной организации местного самоуправления. По данным Министерства регионального развития РФ, на 1 октября 2005 г. в Российской Федерации были установлены границы и определен статус 24 510 муниципальных образований, в том числе 520 городских округов, 1819 муниципальных районов, 20 109 сельских и 1826 городских поселений, 236 внутригородских муниципальных образований1. Таким образом, в результате реформы число муниципальных образований в целом по стране возросло почти в 2 раза: с 12,6 тыс. до 24,5 тыс. При этом в 11 регионах в результате проведения реформы число муниципальных образований незначительно уменьшилось, в 17 регионах осталось на «Вопросы реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Аналитический вестник. М.: Kомитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления. Вып. 4. 2005. С. 110.

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... дореформенном уровне или выросло несущественно (меньше чем на 10%), в 29 регионах рост числа муниципальных образований составил от 3 до 10 раз, и в 18 регионах — более чем в 10 раз. Незначительный рост числа муниципальных образований был в первую очередь характерен для тех регионов, в которых до реформы существовала поселенческая либо двухуровневая модель, т. е. функционировали муниципальные образования поселенческого уровня.

Однако реформирование территориальной организации местного самоуправления в регионах отличалось не только количественными характеристиками, но и особенностями проводимой политики1. Различия касались в основном двух вопросов: подходов к формированию муниципалитетов поселенческого уровня в тех регионах, где они отсутствовали в дореформенный период, и политики наделения городов статусом городского округа.

В отношении создания поселений субъекты Федерации использовали два основных подхода. Для понимания их отличий необходимо принимать во внимание, что даже в тех регионах, где до реформы не было муниципальных образований поселенческого уровня, существовали так называемые субмуниципальные структуры — сельсоветы, сельские округа, волости — являвшиеся элементами административно-территориального устройства субъекта Федерации. Они не имели выборной власти (сельские администрации являлись территориальными подразделениями администраций районов) и собственного имущества, финансировались по смете, однако по факту выступали центрами организации местной жизни.

В то же время при их формировании, естественно, не учитывались требования к функционированию самостоятельных муниципальных образований: наличие экономической базы, необходимой инфраструктуры, кадровый потенциал и т. п.

В итоге перед субъектами Федерации возникла дилемма: ориентироваться ли при образовании поселений на существовавшие в дореформенный период субмуниципальные структуры, сохранив сложившуюся систему организации местной жизни, либо на создание наиболее благоприятных условий для решения предусмотренных законодательством вопросов местного значения, т. е. на финансово-экономический потенциал территорий, их обеспеченность транспортной и социальной инфраструктурой. В последнем случае формирование муниципальных образований поселенческого уровня в основном должно было происходить на базе нескольких (двух или даже трех) субмуниципальных структур.

Соответственно, определить политику того или иного региона в данной сфере можно, сопоставив количество вновь созданных поселений и число ранее существовавших субмуниципальных структур. Анализ показывает, что примерно в трети регионов, где до реформы отсутствовали муниципальные образования поселенческого уровня, число вновь созданных поселений отличается от количества существовавших ранее субмуниципальных структур не более чем на 10%, тем самым их однозначно можно отнести к сторонникам первого подхода. Около 14% регионов сократили число муниципальных образований по сравнению с количеством субмуниципальных структур более чем на 50%. Из них наиболее активная политика по преобразованию сельских администраций была характерна для 4 регионов — Тульской, Ярославской, Ульяновской областей и Kоми-Пермяцкого автономного округа. В остальных относящихся к данной группе регионах двуху Анализ преобразований в данной сфере проводился автором совместно со Славгородской М.Ю. См., в частности: Стародубровская И., Славгородская М. Мониторинг хода реформы местного самоуправления // Местное самоуправление в современной России. М.: ИСРМО «Малые города». Владимир, 2007. С. 35—66.

1300 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития ровневая модель организации местного самоуправления по тем или иным причинам не была реализована в полном объеме. В то же время большинство (чуть больше половины) субъектов Федерации выбрало промежуточную политику, осуществляя разные модели на различных территориях.

При этом необходимо отметить, что, хотя второй подход в большей мере ориентировался на создание условий для решения вопросов местного значения во вновь созданных поселениях, его практическое воплощение далеко не во всех случаях позволяло обеспечить достаточный для этого инфраструктурный, кадровый и финансовый потенциал. Это было связано с низким уровнем экономического развития многих территорий, усиливающимися процессами депопуляции и существенной неравномерностью распределения налоговой базы.

Что касается политики по предоставлению статуса городского округа, то наиболее распространенным вариантом здесь стало предоставление этого статуса всем городским муниципальным образованиям, существовавшим в дореформенный период. В то же время ряд субъектов Федерации выбрал другой подход. В 17 регионах часть городских поселений, являвшихся ранее муниципальными образованиями, не получила статуса городского округа, при этом в 12 регионах этого статуса были лишены города областного значения. В некоторых субъектах Федерации (например, в Ленинградской области) происходило массовое включение ранее самостоятельных городских муниципальных образований в состав районов даже в тех случаях, когда речь шла о достаточно крупных городах с длительными традициями автономии.

Гораздо реже наблюдались случаи создания городских округов на базе городов, не являвшихся ранее самостоятельными муниципальными образованиями. Один из наиболее известных прецедентов подобного рода произошел в Ярославской области, где, в соответствии с первой редакцией закона о границах и статусе муниципальных образований, статусом городских округов наделялись только города Ярославль и Переяславль-Залесский1. Однако активное сопротивление этому решению жителей г. Рыбинска, инициировавших судебные разбирательства по вопросу наделения города статусом городского округа, привело к тому, что региональные власти были вынуждены изменить свое первоначальное решение. Рыбинск стал городским округом.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.