WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 18 |

Тенденция к централизации и встраиванию органов местного самоуправления в систему государственной власти, как уже указывалось выше, нашла отражение уже в исходном тексте Федерального закона № 131-ФЗ. В рамках эволюционного этапа подготовки муниципальной реформы было усилено воздействие региональных властей на формирование органов местного самоуправления. Применительно ко вновь образованным муниципалитетам регионы получили право устанавливать своим законом порядок избрания глав муниципальных образований на первый срок их полномочий, а также статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления (если данные вопросы не были решены на местном референдуме). Другими словами, на региональном уровне можно было определять, будет ли глава муниципального образования избираться на всеобщих выборах, руководить местной администрацией и оказывать реальное воздействие на управление муниципальным образованием либо он будет избран из состава представительного органа, работать на непостоянной основе и играть чисто декоративную роль, тогда как реально управление сосредоточится в руках наемного менеджера (скорее всего — ставленника региональной власти в случае муниципальных районов и городских округов и районной власти — в случае поселений). Применительно к муниципальным районам и поселениям данный вопрос был урегулирован законодательно: при найме главы администрации по контракту доля членов конкурсной комиссии, формируемая региональной властью, могла быть увеличена с трети, как это было закреплено в исходном тексте закона, до половины.

Применительно к поселениям подобных положений в законодательстве предусмотрено не было. Однако в некоторых регионах (например, в Тюменской области) подобные новации были введены с использованием иных механизмов, инициированных с регионального уровня1 и не нашли противодействия со стороны федеральных органов власти.

В Тюменской области 24 апреля 2005 г. во всех сельских поселениях был проведен референдум, на который, в частности, выносились вопросы о структуре органов местного самоуправления и об уставе муниципального образования. При этом в уставе предлагалось закрепить, что глава поселения выбирается из состава депутатов с учетом мнения главы муниципального района, и 50% конкурсной комиссии по выбору главы администрации формируется также по представлению главы муниципального района.

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... Тенденция к централизации ресурсов коснулась в первую очередь распоряжения землей. По этому вопросу 17 апреля 2006 г. был принят Федеральный закон № 53-ФЗ1 — один из наиболее негативно оцениваемых нормативно-правовых актов в рамках муниципальной реформы.

Во-первых, данный закон позволил муниципальным районам играть более существенную роль в организации земельных отношений, установив, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется не поселениями, а муниципальными районами. Вслед за этим были изменены нормативы распределения доходов от передачи в аренду и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Если ранее эти доходы полностью зачислялись в бюджеты поселений и городских округов, то теперь они стали делиться в равных пропорциях между поселениями и муниципальными районами, а норматив отчислений соответствующих доходных источников в бюджеты городских округов был снижен до 80%.

Тем самым расширение вопросов местного значения, относимых к компетенции органов местного самоуправления поселений и городских округов, сопровождалось централизацией закрепленных за ними доходных источников.

Во-вторых, субъектам Федерации было дано право распоряжения землей в региональных столицах. Это решение привело к достаточно серьезным проблемам в текущем функционировании муниципальных образований, когда, например, город не имеет возможности оперативно удовлетворить дополнительный спрос населения на муниципальные услуги, поскольку возникают сложности с выделением земельных участков для строительства новых бюджетных учреждений. Однако гораздо более важными представляются негативные стратегические последствия подобного подхода. Города, являющиеся в мировой и российской практике центрами экономического роста и инноваций, оказались лишенными возможности распоряжаться важнейшим ресурсом, составляющим основу их развития и конкурентоспособности.

K механизмам обеспечения иерархической соподчиненности органов местного самоуправления вышестоящим уровням власти можно отнести и формирование сквозной системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Для регионального уровня подобная оценка была введена Указом Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». При этом показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации были установлены как применительно к региональным, так и к муниципальным полномочиям. Возможность распространения системы оценки на муниципальный уровень предусматривалась поправками в Федеральный закон № 131-ФЗ, принятыми 18 октября 2007 г. (Федеральный закон № 230-ФЗ). Kонкретные механизмы в данной сфере были определены в Указе Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федеральный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации”».

1294 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития По аналогии с оценкой эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в данном Указе был определен перечень показателей, включающий финансовые показатели, показатели результативности, а также показатели продвижения институциональных реформ. Необходимо отметить, что данный перечень показателей оценки достаточно четко вписывается в объем полномочий органов местного самоуправления, что является несомненным достоинством данного документа. Однако применительно к рассматриваемой теме важно, что документ фактически предусматривает установление подотчетности органов местного самоуправления органам власти субъекта Федерации. Главы местных администраций муниципальных районов и городских округов должны представлять доклады, содержащие отчетные и планируемые значения показателей оценки эффективности, на региональный уровень. При этом субъектам Федерации рекомендовано разработать дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, а также выделять гранты муниципальным образованиям в целях содействия достижению либо поощрения достижения наилучших значений показателей. Очевидно, что на практике подобный подход создает условия для усиления административного вмешательства в решение вопросов местного значения с регионального уровня, укрепления политической и экономической зависимости органов местного самоуправления от региональных властей.

Оценивая тенденцию к включению органов местного самоуправления в вертикаль власти, необходимо также учитывать, что некоторые предлагавшиеся в данной сфере изменения шли много дальше того, что было реально принято на законодательном уровне. Так, один из предлагавшихся законопроектов предусматривал возможность временного осуществления субъектами Федерации до 10 ключевых вопросов местного значения в региональных столицах. Причем сроки временного изъятия полномочий у органов местного самоуправления и конкретные основания для подобных действий предлагалось устанавливать в региональном законодательстве. Другое предложение предполагало распространение на региональные столицы в несколько модифицированной форме регулирования, введенного Федеральным законом № 131-ФЗ для городов федерального значения. Предлагалось дать региональной власти возможность выбора того, каким образом — на общегородском уровне либо на уровне внутригородских муниципальных образований — будет организовано местное самоуправление в региональной столице. Но в любом случае определение сферы компетенции, а также подходов к решению территориальных, финансовых, имущественных и прочих вопросов деятельности органов местного самоуправления должно было оставаться на усмотрение региона.

Предложенные поправки, направленные на резкое изменение баланса властных полномочий в пользу субъектов Федерации и фактическое ограничение обеспечения федеральных гарантий прав местного самоуправления в региональных столицах, вызвали бурную реакцию муниципального и экспертного сообщества. Внутри страны законопроект нашел поддержку даже не у всех субъектов Федерации1. Негативные отклики были получены и от международных организаций. В результате рассмотрение данных инициатив в Государственной Думе было прекращено.

Среди поправок в федеральное законодательство о местном самоуправлении, обсуждавшихся в 2008 г., рассматривалась возможность предоставления высшему Так, Законодательное собрание Ульяновской области в своем отзыве заявило, что «поправки нарушают сущность местного самоуправления, Kонституцию РФ и Европейскую хартию местного самоуправления».

Глава 35. Муниципальная реформа как зеркало современных тенденций... должностному лицу субъекта Федерации права инициировать процедуру отзыва главы муниципального образования. Однако, судя по всему, и эта поправка в столь одиозном виде не будет внесена на рассмотрение Государственной Думы.

Если оценивать в целом эволюцию федерального законодательства в переходный период муниципальной реформы, можно констатировать, что в тех случаях, когда федеральным законодательством оказывались не урегулированы либо неадекватно урегулированы вопросы практического функционирования муниципальных образований, которые не затрагивали политические интересы вышестоящих уровней власти, это рано или поздно приводило к корректировке федерального законодательства вне зависимости от того, соответствовали ли вносимые изменения идеологии и концепции реформы. В то же время политические факторы, связанные с распределением властных полномочий, ресурсов и регулятивных функций, имели безусловный приоритет перед вопросами обеспечения благоприятных условий развития на местах. Это хорошо видно на примере ограничения полномочий региональных столиц, возможности комплексного развития которых были явно принесены в жертву интересам централизации власти и распоряжения ресурсами на региональном уровне.

Регулирование внедрения муниципальной реформы на региональном уровне. Хотя федеральное законодательство создавало все больше и больше возможностей для искажения принципов муниципальной реформы, степень использования этих возможностей во многом определялась на региональном уровне. Именно власти субъектов Федерации принимали решение о том, централизовывать либо не централизовывать на региональном уровне распоряжение землей в областной столице, причем далеко не всегда по этому вопросу находился консенсус между губернатором и законодательным органом. На региональном уровне выбирались подходы к организации межбюджетных отношений, позволяющие создавать стимулы либо к наращиванию доходов и оптимизации расходов муниципальных образований, либо к раздуванию бюджетной сети; обеспечивать либо финансовую самостоятельность поселений, либо их подчиненность муниципальным районам.

Однако формально темпы реализации муниципальной реформы определялись тем, каким образом в субъекте Федерации осуществлялось разграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и вновь созданными поселениями, и как было организовано финансирование деятельности последних. Ежегодно в рамках переходного периода в отношении вновь образованных поселений законами субъекта Федерации могли регулироваться следующие параметры:

— распределение вопросов местного значения поселений, установленных федеральным законодательством, между муниципальными районами и вновь образованными поселениями;

— выбор сметного либо бюджетного принципа финансирования вновь образованных поселений;

— в случае бюджетного финансирования — распределение доходных источников, закрепленных федеральным законодательством за поселенческими бюджетами, между бюджетами муниципальных районов и вновь созданных поселений.

Соответственно, ежегодно в течение переходного периода субъекты Федерации, на территории которых были созданы новые поселения, могли выбирать из двух возможных альтернатив: либо пойти по пути полного внедрения муниципальной реформы, т. е. передать вновь образованным поселениям решение всех 1296 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития вопросов местного значения и все доходные источники, предусмотренные федеральным законодательством; либо внедрять реформу частично, ограничивая самостоятельность вновь созданных поселений в том или ином направлении. Субъекты Федерации, на территории которых не было вновь созданных поселений, должны были внедрять муниципальную реформу в полном объеме в части распределения вопросов местного значения и доходных источников между муниципальными районами и поселениями с 1 января 2006 г.

Мониторинг осуществления муниципальной реформы проводился как федеральными ведомствами, в частности, Министерством регионального развития РФ, Министерством финансов РФ, так и негосударственными организациями. Так, подобный мониторинг все годы реализации реформы осуществлялся Лабораторией проблем муниципального развития Института экономики переходного периода под руководством автора настоящей главы1. При этом федеральный мониторинг в первую очередь сосредоточился на динамике регионов, полностью внедривших муниципальную реформу. Однако более детальный анализ ситуации позволил выделить несколько групп субъектов Федерации, реализующих различные стратегии в данной сфере:

— регионы, в которых, в соответствии с региональным законодательством, муниципальная реформа реализуется в полном объеме;

— регионы, в которых часть вопросов местного значения всех вновь созданных поселений закреплена за муниципальными районами;

— регионы, установившие разные темпы реализации муниципальной реформы для различных групп вновь созданных поселений;

— регионы, фактически не приступившие к реализации муниципальной реформы и передавшие все вопросы местного значения и доходные источники вновь созданных поселений муниципальным районам.

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.