WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 18 |
Глава 33. Реформа ЖKХ в 2003—2007 гг.: извилистая дорога к рынку 1251 Часть VI Проблемы регионального и муниципального развития Глава 34 Проблемы и перспективы региональной политики России 34.1. Итоги регионального развития России в 1990—2000 гг.

Kлючевым вопросом и проблемой региональной политики России в настоящее время является пространственная трансформация территории страны в соответствии с задачами социально-экономического и культурного роста. Но если основные формальные параметры такой трансформации не вызывают сомнений1, то сама стратегия и тактика развития является предметом продолжающихся дискуссий как в экспертном сообществе, так и в среде принимающих решения элит.

Опыт стран с большой территорией свидетельствует, что стратегии роста и развития должны включать четкое региональное планирование. Без принципиальных решений в этой сфере интересы территориальных и экономических субъектов, действующих на национальных и глобальных рынках, начинают входить в противоречия с интересами территорий, что неизбежно ведет к провинциализации и угасанию социально-экономической и, что еще более важно, культурной активности.

K региональному планированию относят, как правило, вопросы расселения, урбанизации, развития инфраструктур, повышения качества среды обитания, обеспечения мобильности населения, а также поддержки депрессивных территорий.

В российской ситуации, начиная с 1990-х годов, политика федерального центра все более ориентируется на решение последней задачи (поддержка депрессивных регионов), а имеющиеся инфраструктурные проекты имеют, по большей части, характер создания «коридоров» к сырьевым ресурсам Сибири и Дальнего Востока. Все же остальные значимые направления всерьез не разрабатываются, хотя и зафиксированы как приоритетные на уровне политических деклараций.

В то же время отсутствие решений и поддерживающих проектов на всех остальных направлениях (прежде всего, «средовых» и связанных с развитием человеческого капитала) создает риски управленческой и политической фрагментации страны, ведет к росту региональных диспропорций, в целом снижает уровень экономической и культурной безопасности больших человеческих групп.

Рост благосостояния и качества среды, конкурентоспособность российских регионов в мировой экономике, инновационная политика и т. д.

1254 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития В определенной степени это является результатом исторической эволюции представлений об эффективной региональной политике. До конца 1980-х годов политика регионального планирования следовала, в основном, принципу выравнивания уровня развития территорий за счет их индустриализации. При этом если прослеживать историческую логику, то в советское время территориальные приоритеты всегда были четко обозначены. В 1920—1930-е годы — подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия). В 1930-е и начале 1940-х годов — создание второй металлургической базы и максимально удаленных от вероятного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири. В 1950—1970-е годы — ускоренное развитие восточных районов страны; в 1960—1980-е годы — формирование крупных территориально-производственных комплексов. Но в начале XXI в. ни одна из уже использовавшихся стратегий не может быть применима, а новых ориентиров, которые учитывают новый геополитический и геоэкономический масштаб России, не предложено. Во всяком случае, вряд ли к таковым можно отнести расчет на рост «сырьевой роли» России в глобальной экономике.

Причины сложившейся ситуации надо искать в объективной смене стратегических приоритетов в период 1990-х годов. K их началу прежняя региональная политика себя, по сути, исчерпала. Индустриализация регионов перестала быть основным способом концентрации ключевых ресурсов развития (финансовых, интеллектуальных, природно-культурных и пр.). Более того, зачастую именно незаконченные проекты индустриализации становились в 1990-е — начале 2000-х годов причиной ускоренного «вымывания» ресурсов с территорий.

Отсюда и возникший в конце 1990-х годов термин с очевидным «кризисным оттенком» — «старопромышленные регионы». Kризис затронул, прежде всего, промышленные регионы России, где были сконцентрированы традиционные индустриальные производства: неконкурентоспособные технологии и рабочая сила, не имеющая квалификации, необходимой на современных производствах. При этом промышленно-технологический кризис сопровождался кризисом поселенческим: в стране не оказалось поселений, способных выполнить в полной мере функцию «полюсов роста». Москва и Санкт-Петербург не могли компенсировать эту ситуацию, поскольку ни тот, ни другой мегаполис не выступали (или выступали в очень ограниченной степени) в качестве источника развития для других территорий страны.

В сырьевых регионах произошло закрепление сырьевой специализации, но теперь уже не в рамках национального хозяйства, а всей мировой экономической системы. Сами производства в этих регионах чаще всего стали выступать в качестве начального, наиболее примитивного звена развернутых за границами России технологических цепочек. Отсюда — большие объемы экспорта сырья, а также специфическая направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Такое разрастание экспортоориентированного сырьевого сектора экономики страны давало слишком слабый импульс развитию ее несырьевых регионов. В лучшем случае стимулируется развертывание транспортных путей, а также работа предприятий технологического обеспечения сырьевых производств. Связь сырьевых зон с другими экономическими комплексами России все более ослабевает.

Процессы регионообразования в России, безусловно, продолжаются, но их логика носит, в основном, стихийный характер. Следует отметить, что если в части влияния на развитие отдельных субъектов РФ происходят определенные Глава 34. Проблемы и перспективы региональной политики России изменения1, то вопрос о более крупных территориальных единицах, способных интегрировать усилия различных субъектов региональной политики, остается открытым.

В целом сложившаяся ситуация в сфере региональной политики характеризуется следующими системными недостатками.

1. В системе регионального управления отсутствуют институты согласованного использования ресурсов территорий (как внутри формирующихся регионов, так и на макрорегиональном уровне); различные аспекты территориального планирования распылены по разным ведомствам. Отсутствует система планирования над административными границами, и межрегиональная кооперация — ФАИП и ФЦП (теперь это ДЦП — долгосрочные целевые программы) не решают этой задачи.

Ничего подобного новым трансграничным образованиям, подобным «еврорегионам» в Европе или ассоциациям муниципалитетов в США и Японии, в России в настоящий момент не существует. В Европе принята рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадридская конвенция от 21 мая 1980 г.). В 1994 г. среди изменений, внесенных в закон Японии «О местной автономии», было юридическое признание «коики рэнго» («ассоциаций обширных районов») со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и/или городов. Внутри российской территории трансграничная кооперация представлена крайне слабо в силу фрагментированности интересов и практического отсутствия крупных межтерриториальных проектов. Предлагаемые в ряде документов способы экономического районирования (экономические макрорегионы и т. д.) подозрительно напоминают черты экономических подходов 20—30-х годов предыдущего века. Предлагаемые там формы отраслевой специализации больших территорий являются в современной экономике преходящими и вторичными (см., например, стремительное перемещение центров автомобильной промышленности из Поволжья в Ленинградскую область и район Московской агломерации), а реальный предмет региональной промышленной политики — инфраструктуры, позволяющие технологично менять специализацию в зависимости от интересов территории — остается «за кадром».

2. Налицо хаотичный рост поселений; идет опустынивание ранее освоенных территорий. В настоящий момент около 1/3 населения страны сосредоточено в крупных городах — административных центрах субъектов Федерации. По оценке экспертов, экономический рост сосредоточен всего в 140 точках из 1027 городов и поселков городского типа, а также примерно 152 000 сельских населенных пунктов. Более 50% населения страны, таким образом, живет вне зоны экономического роста и даже стабильности.

3. Несмотря на усилия федерального центра по выравниванию социально-экономического положения субъектов Федерации, диспропорции в уровне и темпах социально-экономического развития продолжают расти. Ситуация региональной дифференциации в России в 2000-х годах только усугубилась. В 1998 г. душевое производство ВРП в десяти наиболее экономически развитых регионах России Например, создана межведомственная комиссия по оценке стратегий социально-экономического развития субъектов РФ при Министерстве регионального развития, утверждены стандарты стратегий и Докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) и т. д. Kроме того, надо отметить появление таких финансовых инструментов, как Инвестфонд и Внешэкономбанк, в перечне целей которых — поддержка «регионообразующих проектов» на российских территориях.

1256 Часть VI. Проблемы регионального и муниципального развития превышало среднестатистический уровень в 2,5 раза, а в 2000-м — уже в 3,2 раза.

Экономические аутсайдеры увеличили свое отставание от среднероссийских показателей с 3,3 до 3,5 раз. K 2004 г. 10—12 субъектов Федерации обеспечивали более 50% ВВП страны.

4. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖKХ) и в целом пути реализации пакета реформ на территориальном уровне не синхронизированы; большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики и не обеспечивают связность страны. Специфической является преимущественная направленность проектируемых транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт. Таковы планируемые новые железные дороги: Белкомур, Баренцкомур, Полярная, Трансконтинентальная, Северо-Сибирская, Амуро-Якутская железные дороги. Наблюдается существенное распыление ресурсов и дублирование инициатив крупных компаний в области создания необходимых для развития их бизнеса инфраструктур (портовое строительство, энергетика и т. д.).

5. Потеряны ориентиры оценки и планирования качества среды; концепция среды и средового проектирования в принципе не перешла в разряд технологических решений по развитию городов и регионов, что уже сейчас является серьезным барьером по привлечению инвестиций и накоплению человеческого капитала. В то же время исследования последних лет показывают, что решения о размещении капиталов со стороны крупных инвесторов принимаются в первую очередь не на основе факта наличия государственных инвестиций или налоговых льгот, а по параметрам наличия человеческих ресурсов и уровня деловой и социокультурной среды.

6. Весь комплекс проблем экономического развития регионов фактически сведен к регулированию межбюджетных отношений, в которых концентрация доходов на федеральном уровне не сбалансирована с передачей обязательств на уровень регионов. В связи с реализацией реформы местного самоуправления и появления новой системы разграничения полномочий можно прогнозировать обострение этой ситуации. Еще более критической ситуация может стать по итогам реформы бюджетных расходов, предусматривающей оптимизацию бюджетного финансирования социальных инфраструктур.

34.2. Kризис стратегий регионального развития:

новые вызовы и ориентиры Kризис (прежде всего концептуальный, связанный с отсутствием новых идей и целей) регионального управления не разрешим без понимания и анализа противоречий, возникших в самой системе управления. Kонечно же, внешние факторы (макроэкономическая и геополитическая среда) «добавляют» ему объективности — в смысле наличия «больших трендов», формирующихся за пределами национальных и региональных границ. Однако отсутствие четкости позиции и долгосрочной стратегии на уровне «федеральной региональной политики», собственно говоря, и превращают эти тренды в угрозы, а отсутствие ясно различимых сигналов о целях, принципиальных моделях и степенях свободы регионального развития препятствует консолидации коллективных субъектов (групп игроков) этого развития.

Глава 34. Проблемы и перспективы региональной политики России Одним из наиболее слабо осмысленных итогов реформ последних пятнадцати лет стал тот факт, что отраслевое управление перешло в основном к бизнесу.

Развитие нефтяной отрасли, телекоммуникационной и строительной отраслей, черной и цветной металлургии, как и многих других, стало делом определенных корпораций и финансово-промышленных групп (с участием или — что более редко для России — без участия государства).

В бюджетных областях, чья коммерческая емкость достаточно велика, но не столь очевидна при существующих технологиях управления, можно ожидать такой же эволюции если не в кратко-, то в среднесрочной перспективе. Здравоохранение, образование, культура и спорт будут постепенно, «по частям» (как демонстрирует проект реформы социальной сферы) переходить в зону ответственности отчасти бизнеса, отчасти третьего сектора.

Kак правило, в горизонте региональной и макрорегиональной политики от государства сегодня ждут институциональных решений, а также развития первичных и самых затратных инфраструктур. Но это уже не является отраслевым подходом, так как оценка такой «затратной» деятельности производится не с позиции отраслевых интересов, а исходит из таких интегральных ориентиров как рост качества жизни, капитализация территории, развитие человеческого потенциала и т. д.

Иными словами, в качестве управленческих целей начинают использоваться показатели межотраслевого и надотраслевого характера.

Тем не менее в ряде случаев продолжаются попытки административных органов вернуть себе мандат на отраслевое управление. Kак правило, такая деятельность аргументируется заботой о государственной и/или национальной безопасности. Но даже когда «ренационализация» ключевых фрагментов отрасли удается, приводит она, как правило, не к росту капитализации, а снижению конкурентоспособности отрасли в целом.

Сегодня перед органами государственной власти регионального уровня стоит жесткий выбор: либо ренационализация отраслевых функций, либо переход на следующий уровень управления, соответствующий вызовам современного мира1.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.