WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 13 |

Под ГЧП здесь понимается сотрудничество государственного и частного секторов с целью реализации проектов в области инфраструктуры и оказания социальных услуг. В проектах ГЧП государственный сектор устанавливает параметры и стандарты для объектов инфраструктуры и социальных услуг, а частный сектор берет на себя обязательства по разработке, строительству, финансированию объекта и управлению им в соответствии с этими параметрами или берет на себя обязательства по соблюдению соответствующих требований при предоставлении услуг и связанные с этим риски. Взамен частный сектор получает от государства оплату (а также гарантии), размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или его часть) может быть получена из доходов от коммерческой эксплуатации объекта.

Это определение более узко, чем широко распространенное определение ГЧП как любых форм сотрудничества государственного и частного секторов, и является полным эквивалентом английского термина public-private partnership.

Глава 22. Реформирование естественных монополий В рамках данного подхода традиционные цели естественно-монопольного регулирования — повсеместность и доступность инфраструктурных услуг — обеспечиваются не регулированием, а финансированием1. Государство в рамках проектов ГЧП выделяет средства для осуществления проектов там, где это необходимо, и обусловливает выделение средств требованиями к ценам и качеству услуг инфраструктурного объекта, который создается в рамках проекта. Преимущества проектов ГЧП перед традиционным подходом состоят в следующем:

• в отличие от перекрестного субсидирования, которое жизнеспособно только при наличии защищенных от свободной конкуренции секторов-доноров, проекты ГЧП не требуют подобных ограничений;

• проекты ГЧП более гибкие — они позволяют индивидуально договариваться о ценовой политике (взимаемая цена может быть и ниже издержек, если это будет компенсировано за счет бюджета, эта цена может быть дифференцирована по категориям пользователей) и размещении конкретных объектов;

• проекты ГЧП более прозрачны — они позволяют точнее идентифицировать объем перераспределяемых между отдельными категориями граждан средств и позволяют более гибко использовать эти средства;

• проекты ГЧП предполагают меньшее искажение экономического поведения — они предполагают более широкое распределение затрат на финансирование государственных задач в области инфраструктуры и не предполагают существования де-факто акциза на инфраструктурные услуги в рамках системы перекрестного субсидирования.

Основной нормативный документ в области ГЧП — ФЗ «О концессионных соглашениях» — был принят в 2005 г. Он устанавливает специальное правовое регулирование в отношении одной из форм ГЧП — концессии. Стоит оговориться, что данный ФЗ не запрещает реализовывать в России проекты ГЧП на основе иных форм. Таким образом, он не отрицает того опыта, который накопился при осуществлении подобных проектов в сфере коммунального хозяйства в 1990-е годы на основе действующего гражданского законодательства.

Правительство РФ определило закон как системообразующий в сфере управления государственной собственностью и имеющий важное общеэкономическое значение для страны в целом. Цель закона — реализация государственной политики привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества на условиях концессионных соглашений, увеличение доходов бюджетов всех уровней и повышение качества обслуживания потребителей товаров, работ и услуг.

Сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер.

При этом концедентом может быть Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, а концессионером — индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо.

Взаимозаменимость этих инструментов давно освещена в исследовательской литературе.

Так в Posner R.A. Taxation by Regulation // Bell Journal of Economics, 1971, vol. 2(1). Р. 22—показывается, что перекрестное субсидирование является эквивалентом, с одной стороны, акциза (бремя перекрестного субсидирования падает на потребителей определенного товара или услуги), и, с другой стороны, целевого налога (доходы от него идут на заранее определенные цели). Естественно-монопольное регулирование, в конечном счете, можно представить как требование к субъектам естественных монополий профинансировать достижение поставленных правительством целей.

846 Часть IV. Развитие реального сектора экономики Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности (за исключением обособленных природных объектов), образующее единое целое. Такой объект может быть реконструирован, модернизирован или создан.

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и/или реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Таким образом, в 2005 г. ФЗ «О концессионных соглашениях», наряду с отраслевым законодательством в инфраструктурных отраслях, стал еще одной альтернативой ФЗ «О естественных монополиях». В том же 2005 г. у одного из основных естественно-монопольных регуляторов — Федеральной службы по тарифам — родилась идея полной отмены ФЗ «О естественных монополиях» и, соответственно, отказа от связанных с ней экономических концепций, и замены регулирования субъектов естественных монополий регулированием отношений, которые возникают при предоставлении социально-значимых услуг, прежде всего инфраструктурных. В рамках данной инициативы была разработана Концепция соответствующего законопроекта «О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них»1.

Хотя эта попытка реформы со стороны ФСТ не нашла поддержки в Правительстве и осталась нереализованной2, некоторые из обсуждавшихся при ее разработке идей нашли отражение в подготовленном в 2007 г. Комитетом Совета Федерации по промышленной политике «Докладе о промышленной политике Российской Федерации». Доклад продолжил наметившийся в последние годы тренд на дополнение естественно-монопольного регулирования активным участием государства в финансировании создания инфраструктурных объектов и предложил полную замену одного подхода другим. В частности, в Докладе утверждается, что «для эффективного достижения целей функционирования ключевой инфраструктуры государственная политика должна формулироваться в терминах финансирования производства ее дополнительных услуг (а не регулирования естественных монополий)»3. Именно таким образом и предлагается отказаться от перекрестного субсидирования и монопольных привилегий, которые вызывают «огромные экономические издержки».

Наряду с этим «Доклад о промышленной политике» актуализирует еще одну обсуждавшуюся в течение 2000—2008 гг. концепцию «все новое — свободно». Эта концепция предполагает полномасштабное дерегулирование отрасли, в ходе которого основные заинтересованные стороны получают гарантии того, что все существующие перед ними обязательства будут выполняться, хотя и не появятся новые4. Впервые в официальном документе она была сформулирована авторами См. концепцию соответствующего законопроекта http://www.fstrf.ru/about/projects/discussion/ concept См.: Экономическая политика. № 1. 2006. С. 102—121.

См. текст Доклада: http://www.prompolit.ru/files/91609/Промышленная_политика_(в._5.4).doc Подробнее см. Кизилов В., Новиков В. Опционы как инструмент дерегулирования в топливно-энергетическом комплексе // Вопросы экономики. 2005. № 12.

Глава 22. Реформирование естественных монополий Доклада рабочей группы по реформированию электроэнергетики при Государственном совете РФ «О единой государственной концепции реформирования электроэнергетики», выдвинувшими следующие принципы реформирования1:

«1. Лица, осуществляющие строительство и ввод в эксплуатацию новых мощностей в генерации и передаче электроэнергии, должны иметь право самостоятельно на договорной основе определять все условия своих (в том числе будущих) отношений по вопросам использования новых мощностей с другими субъектами электроэнергетики, включая и цены контрактов. Государственное принуждение, регулирование и ценообразование при наличии таких договоров не применяется.

2. Необходимым условием реформирования электроэнергетики является перевод хозяйственных отношений из сферы административного регулирования в сферу гражданского права, снятие административных барьеров на пути инвестиций. Для этого необходимо гражданско-правовое оформление существующих неявных обязательств (сервитутов) и их привязка к существующим активам отрасли».

Доклад о промышленной политике констатирует: по факту концепция применения разных правовых и регулятивных режимов для «старых» и «новых» активов «с успехом применяется уже сегодня. О возможности и целесообразности ее применения свидетельствует как отечественный, так и международный опыт (цены на коммунальные услуги во многих российских новостройках, строительство частных участков железных дорог в России, наличие двух правовых режимов для “старых” и вновь создаваемых активов в электроэнергетике Дании по закону о реформе 1999 г.)».

Подводя итоги отметим, что в 2000—2008 гг. государственная политика в сфере естественных монополий осуществлялась по трем основным направлениям:

— совершенствование ФЗ «О естественных монополиях»: многочисленные поправки не привели к существенным изменениям, предпринятая ФСТ попытка радикального пересмотра ФЗ не увенчалась успехом;

— реформа отраслевых законов (разделение естественно-монопольных и конкурентных сегментов, развитие особых режимов регулирования, включая «новое — свободно»);

— развитие системы государственного финансирования ключевых объектов инфраструктуры: на основе гражданского законодательства осуществлялись проекты государственно-частного партнерства в сфере коммунального хозяйства, был принят ФЗ «О концессионных соглашениях».

22.2. Государственная экономическая политика в газовой отрасли 22.2.1. Предпосылки для проведения структурных реформ в газовой отрасли В отличие от других сфер инфраструктурных монополий, в газовой отрасли российской экономики в 2000—2008 гг. не осуществлялось масштабных структурных преобразований. Хотя первоначально в контексте общих социально-экономических реформ постановка вопроса о реструктуризация газовой отрасли имела место. В частности, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 10 июля См. текст Доклада Госсовета http://www.libertarium.ru/libertarium/l_energy_kr 848 Часть IV. Развитие реального сектора экономики 2001 г. № 910-р Программа социально-экономического развития РФ на 2002— 2004 гг. предусматривала необходимость совершенствования организационной структуры газовой отрасли с целью повышения эффективности ее функционирования, обеспечения прозрачности затрат предприятий отрасли, создания условий для развития рынка газа, благоприятных условий для развития конкуренции в тех сферах, где это признавалось возможным и целесообразным (прежде всего в добыче и поставках газа), а также финансовое и организационное выделение в составе ОАО «Газпром» газотранспортной компании, эксплуатирующей магистральную газотранспортную систему. Тем не менее впоследствии акценты политики государства в газовой отрасли были скорректированы.

Следует отметить, что предпосылки для организационного разделения монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности в структуре ОАО «Газпром» были в начале 2000-х годов наименее очевидными по сравнению с другими сферами инфраструктурных монополий. В отличие от других сфер, здесь имела место сверхконцентрация производства — примерно 75% газа, производимого ОАО «Газпром», добывалось на двух крупнейших газовых месторождениях, Уренгойском и Ямбургском. Такая сверхконцентрация была в значительной мере предопределена высокой концентрацией запасов природного газа в уникальных и крупнейших месторождениях. По данным ВНИИГАЗа1, 21 газовое месторождение (всего 2,7% от общего числа открытых месторождений газа) в 2002 г. содержало 75% (35,2 трлн м3) суммарных запасов природного газа, включая 7 уникальных месторождений (Уренгойское, Ямбургское, Заполярное, Бованенковское, Харасавейское, Штокмановское, Астраханское) с суммарными запасами А+В+С1 — 24,8 трлн м3 (53% суммарных запасов природного газа) и запасами С2 3,9 трлн м3, из которых 4 месторождения, находящиеся в разработке (Уренгойское, Ямбургское, Заполярное, Астраханское), имели запасы категории А+В+С1 16,6 трлн м3, или 35% от суммарных запасов природного газа России и 79% от общего объема запасов, содержащихся в разрабатываемых месторождениях газа. При таком сверхвысоком уровне концентрации производства внедрение полноценной конкуренции в сфере добычи газа было объективно затруднено.

Состояние газовой отрасли в тот момент не имело масштабных проблем, требовавших немедленной реструктуризации. В частности, в 1990-е годы этой отрасли удалось, в отличие от большинства отраслей промышленности, избежать существенного спада производства (в значительной степени оттого, что в 1980-е годы в эксплуатацию были введены крупные газовые месторождения, стабильно обеспечивавшие крупные объемы газодобычи в течение 1990-х), минимум падения производства газа было в 1997 г., это всего на 10% ниже уровня добычи газа в 1990 г. В 2000— 2002 гг. объем добычи газа в РФ составлял примерно 91—93% от уровня 1990 г. Эти показатели являлись относительно высокими по сравнению с другими отраслями промышленности (включая другие отрасли добывающей промышленности), где производственный спад в 1990-е годы был существенно более значительным. Хотя неопределенности в отношении сроков ввода в эксплуатацию новых газовых месторождений на фоне перспектив сокращения добычи на истощающихся действующих месторождениях вызывали определенные опасения по поводу устойчивости газоснабжения в будущем, но непосредственно в 2000—2002 гг. и даже более по Доклад Рабочей группе РСПП по реформированию газовой отрасли «Анализ текущего состояния, проблемы и перспективы развития газовой отрасли России», В.И. Мурин, Г.А. Зотов (ООО «ВНИИГАЗ»). Март 2002 г.

Глава 22. Реформирование естественных монополий здние годы непосредственных проблем, связанных с дефицитом производства природного газа, не ощущалось.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 13 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.