WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 15 |

Со своей стороны институт развития, стремясь снизить политические риски, распределить ответственность, может все больше акцентироваться на поддержке проектов крупных компаний с государственным участием и все меньше уделять внимания поиску для поддержки проектов частного бизнеса, в том числе развитию системы поддержки проектов малого и среднего бизнеса. Вероятна мультипликация проектных рисков, когда происходит подмена реального государственно-частного партнерства консолидацией на уровне проектов ресурсов института развития и бюджетных ресурсов.

По нашей оценке, уже есть признаки движения в таком направлении Внешэкономбанка. Вероятность аналогичного «дрейфа» со стороны госкорпорации «Роснано» представляется меньшей в силу ее направленности на развитие нового сектора экономики (как следствие отсутствия крупных «игроков»), ориентированности на реализацию небольших и средних по масштабам проектов, связанных с венчурными и прямыми инвестициями.

Для «операторов» деятельность которых жестко привязана к определенному периоду, возможно стремление «универсализировать» свою деятельность, найти для себя новые задачи с целью обоснования бессрочности (или необходимости продления на определенный период) своей деятельности. В большей степени это вероятно для ГK «Олимпстрой» и в меньшей степени — для Фонда содействия реформированию ЖKХ1, в отношении которого законодательно установлен срок прекращения его деятельности. Kроме того, из-за приоритета соблюдения сроков, приблизительности стартовых оценок необходимых ресурсов по обеспечению деятельности «операторов» весьма вероятно, особенно со стороны ГK «Олимпстрой», усиление с течением времени аргументации в плане получения дополнительных денежных средств от государства.

Для «квазихолдингов» возможным представляется тренд в плане расширения их прав и полномочий, т. е. усиления их позиций как субъектов формирования и реализации государственной политики. При недостаточности (отсутствии) стартовых средств госкорпорации данной группы могут стремиться к усилению своей роли в распределении бюджетных средств, например, в рамках ФЦП, гособоронзаказа. При отсутствии четких рамок деятельности, границ секторальной (отрас Напомним, что Фонд содействия реформированию ЖKХ — это единственная корпорация, в отношении которой законодательно определен срок ее деятельности, причем это скорее следствие указания Президента РФ о том, что фондом должна быть разработана программа деятельности на 4—5 лет.

Глава 11. Государственные корпорации как инструмент институциональной политики... левой) направленности вероятна ориентированность на получение дополнительных производственных активов от государства, на расширение участия в капитале отдельных компаний, в том числе за счет бюджетной поддержки, что может приводить к разрастанию масштабов таких госкорпораций.

Некоторые признаки таких сдвигов наблюдаются в деятельности госкорпорации «Ростехнологии». В настоящее время можно говорить о том, что эта госкорпорация все больше позиционируется как определенный «антикризисный центр» по решению проблем развития отдельных подсекторов (автомобилестроение, авиаперевозки) на основе использования прямых и косвенных прав по управлению деятельностью соответствующих компаний, при этом усиливается «конгломератность» ее структуры.

Оценивая риски расширения процессов создания госкорпораций, мы полагаем, что зоной наиболее «массового спроса» являются вторая и третья модели — «агенты Правительства» (выделение отдельных функций на уровень госкорпораций) и «квазихолдинги». В последнем случае в качестве основы для госкорпорации может рассматриваться уже существующий или планируемый к созданию производственный холдинг на основе реструктуризации государственных активов, а создание госкорпорации может обосновываться необходимостью реализации уже разработанного комплекса мер по развитию отрасли (подотрасли). Таким образом, модель госкорпорации задала более высокую планку амбиций и претензий: уже не на создание ОАО с государственным участием (хотя необходимость реструктуризации государственной собственности по ряду подотраслей, «аутсорсинга» выполнения отдельных функций государственных органов представляется достаточно обоснованной), а на создание госкорпораций (в том числе «зонтичных»). В качестве иллюстрации можно привести типологию наиболее активно обсуждавшихся проектов создания госкорпораций (рис. 11.4). Kроме того, еще ряд менее четких предложений по созданию госкорпораций — по закупке лекарств, по экспорту зерна, по жилищному строительству — также могут быть соотнесены со второй и третьей моделями госкорпораций.

Выполнение функций и наличие полномочий органов государственного управления Нет Да ИНСТИТУТЫ РАЗВИТИЯ АГЕНТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА Земельная Автодор корпорация «КВАЗИХОЛДИНГИ» «КВАЗИМИНИСТЕРСТВА» Росрыбфлот Геологоразведка Рис. 11.4. Примерная типология государственных корпораций, которые предлагалось создать Отсутствие Наличие Производственные активы 448 Часть III. Формирование институциональной среды рыночной экономики Рассматривая в целом процессы развития созданных госкорпораций, тренды в изменении их роли и позиций, проблемы и перспективы совершенствования корпоративного управления, а также реакцию на эти процессы в политических элитах и бизнес-среде, можно следующим образом обобщить открывающиеся возможности/угрозы, связанные с созданием и развитием деятельности госкорпораций.

В качестве открывающихся возможностей мы выделим следующие:

1) формирование новых субъектов выработки и реализации экономической политики, особенно применительно к развитию новых секторов экономики; формирование «площадок» для консолидации новых властных элит, заинтересованных в диверсификации и инновациях; персонификация ответственности;

2) осуществление деятельности, ориентированной на долгосрочную перспективу, за счет автономности, меньшей зависимости от политической конъюнктуры, наличия «запаса» денежных ресурсов; реализация программно-целевого подхода при наличии возможностей гибкого использования ресурсов;

3) отработка отдельных решений по возможным новым инструментам стимулирования экономического развития, развития государственно-частного партнерства (не только в реализации проектов, но и в определении приоритетов развития), реструктуризации государственного сектора экономики; проработка отдельных направлений совершенствования административной системы.

Наиболее значимыми угрозами (с позиций обеспечения устойчивого долгосрочного экономического развития) нам представляются:

1) «торможение» в развитии институциональной среды, пассивность (снижение активности) государственных органов в совершенствовании косвенных инструментов стимулирования социально-экономического развития;

2) расширение прямого государственного вмешательства в экономику и снижение его рациональности вследствие как расширения деятельности существующих госкорпораций за пределы «провалов рынка», так и возможного создания новых госкорпораций (особенно в приближении к новому избирательному циклу);

3) ухудшение бизнес-среды ввиду недостаточной предсказуемости деятельности госкорпораций, рисков нарушения условий для справедливой конкуренции, злоупотребления правами (полномочиями);

4) общее усиление консолидации ресурсов на поддержке развития крупного и сверхкрупного бизнеса (преимущественно государственного сектора экономики), распространение «перекрестного» взаимодействия госкорпораций;

5) снижение результативности (применительно к долгосрочным задачам) и эффективности деятельности госкорпораций, нерациональное расширение финансовых и имущественных обязательств государства по обеспечению их деятельности вследствие неразвитой системы представления интересов стейкхолдеров, нечеткости стратегического места и роли конкретных госкорпораций, рисков «теневого» лоббирования интересов различных сторон, усиления ситуативности в принятии решений, «размывания» ответственности как между Правительством и госкорпорациями, так и между наблюдательными советами и менеджментом в самих госкорпорациях, отсутствия у представителей государственных органов власти значимых мотиваций к принципиальному совершенствованию корпоративного управления в госкорпорациях.

Глава 11. Государственные корпорации как инструмент институциональной политики... Выводы 1. Созданные в 2007 г. государственные корпорации глубоко различны как по истории возникновения, так и по задачам и функциям. Kаждая государственная корпорация — это инструмент разрешения противоречия между приоритетными задачами развития (диверсификация, переход к инновационному типу развития) и ограниченностью имеющихся в распоряжении государства механизмов для их решения, недостаточным качеством администрирования в отношении этих инструментов, системой государственного управления, ориентированной преимущественно на решение текущих и традиционных задач.

Созданные государственные корпорации можно рассматривать как отдельные прецеденты новых подходов:

— к созданию и расширению деятельности институтов развития;

— повышению результативности реализации государственных программ и выполнения отдельных государственных функций;

— трансформации отдельных органов государственной власти для комплексного решения стратегических задач;

— расширению круга субъектов проведения долгосрочной государственной политики.

2. Выбор государственной корпорации в качестве организационно-правовой формы в значительной мере определялся возможностями:

— упрощения процессов реструктуризации и консолидации государственной собственности в отдельных секторах экономики;

— принципиального повышения гибкости в использовании финансовых средств, определении направлений возможных вложений, финансировании реализации долгосрочных программ;

— проведения селективной «подстройки» административной системы.

Наряду с этим весьма значимыми были фактор ограниченности времени и стремление преодолеть «торможение» в решении ряда ключевых задач. В связи с этим создание государственных корпораций в 2007 г. стало инструментом упреждающей (рамочной) «институциональной фиксации» отдельных приоритетов в проведении государственной политики, персонификации ответственности за решение приоритетных задач, это определяется и индивидуальным законодательным статусом корпораций, и наделением некоторых из них значительным имуществом, денежными средствами на достаточно длительную перспективу, и их высоким уровнем в административной иерархии.

3. Однозначно оценить в целом эффекты от создания государственных корпораций крайне сложно, так как типология созданных корпораций весьма разнообразна, процесс регламентации их деятельности не завершен, практическая деятельность еще находится на ранних стадиях развития. Но в любом случае их создание представляется небесспорным: в одних случаях существенны сомнения в необходимости создания отдельного субъекта реализации государственной политики, в других — не слишком аргументированным представляется выбор такой формы, как государственная корпорация.

Наряду с новыми возможностями есть и существенные риски: разрастание процесса создания новых государственных корпораций, «размывание» полномочий Правительства РФ в условиях нечеткости разделения компетенций, злоупотребление корпорациями своим положением в рамках взаимоотношений с бизне450 Часть III. Формирование институциональной среды рыночной экономики сом, использование ими своего статуса для получения дополнительных функций, полномочий, ресурсов, «теневизация» процессов согласования и принятия важных решений в корпорациях, снижение качества управления ресурсами при недостаточном уровне подконтрольности их деятельности государству и гражданскому обществу. Заметим также, что создание государственных корпораций задало новую, более высокую планку для ведомственных и личностных амбиций.

4. Ускоренное принятие в 2007 г. законов о создании государственных корпораций, в том числе за счет высшего политического ресурса, позволило сформировать некоторый упреждающий объем полномочий и возможностей (потенциал) для решения ряда стратегических задач социально-экономического развития России. Однако в настоящее время принципиально важным становится вопрос о том, насколько рационально и эффективно этот потенциал будет реализован: почти по каждой корпорации требуется дополнительный значительный политико-административный ресурс для развития системы корпоративного управления, снижения рисков «оппортунистического поведения» корпораций и искажающего воздействия с их стороны на развитие рыночной экономики.

В целом можно заметить, что высокий статус и ресурсные возможности государственных корпораций пока не сбалансированы полнотой, четкостью и прозрачностью институциональных условий их деятельности, в связи с этим общий баланс преимуществ и недостатков в настоящее время скорее отрицательный:

проблемы уже заметны, а преимущества еще надо продемонстрировать. В то же время по отдельным госкорпорациям уже заметен прогресс как в решении возложенных на них задач, так и в совершенствовании управления.

5. Существует значительный потенциал в расширении позитивных эффектов от деятельности созданных госкорпораций, он связан в значительной мере с совершенствованием системы корпоративного управления. По нашему мнению, целесообразно сосредоточиться на следующих направлениях:

— уточнение роли и места госкорпораций в реализации социально-экономической политики, разработка (переработка) стратегий их деятельности с обязательным определением промежуточных «контрольных точек» (событий, принципиальных сдвигов), организация независимой экспертизы, общественных слушаний по данным стратегиям;

— формирование эффективной системы мотиваций для менеджеров; определение принципов и критериев оценки эффективности управления, повышение персональной ответственности руководителей госкорпораций за достигнутые результаты деятельности, определение перечня оснований для досрочного прекращения их полномочий;

— расширение («диверсификация») составов наблюдательных советов госкорпораций для более полного представления интересов различных стейкхолдеров; включение в наблюдательные советы независимых директоров (лиц, для которых доминирующими являются репутационные риски); определение условий голосования наблюдательных советов при наличии конфликта интересов; определение «узкого» перечня вопросов, только при рассмотрении которых допускается проведение заседаний наблюдательных советов в заочной форме;

— «копирование» ряда элементов управления, характерных для ОАО (например, комитеты при наблюдательном совете), формирование консультативных органов в госкорпорациях;

Глава 11. Государственные корпорации как инструмент институциональной политики... — развитие внутренней регламентации деятельности госкорпораций; обеспечение транспарентности принципов, порядка и результатов их деятельности;

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.