WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |
Глава 11. Государственные корпорации как инструмент институциональной политики... 437 В то же время по двум госкорпорациям стратегии определены: в апреле 2008 г.

Наблюдательный совет Внешэкономбанка одобрил стратегию его развития на 2008— 2012 гг., а в мае 2008 г. Наблюдательный совет ГK «Роснано» одобрил стратегию деятельности до 2020 г. В то же время применительно к деятельности госкорпораций «Олимпстрой» и «Росатом» определены долгосрочные программы их деятельности: Правительством РФ в декабре 2007 г. одобрена Программа строительства олимпийских объектов и развития г. Сочи как горноклиматического курорта, а в сентябре 2008 г. — Программа деятельности государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009—2015).

Таким образом, стратегия деятельности не определена пока только госкорпорацией «Ростехнологии»1. Учитывая масштабы и диверсифицированный характер деятельности госкорпорации «Ростехнологии», ее активное участие в реструктуризации различных, в том числе гражданских, секторов экономики, отсутствие стратегии ее деятельности ухудшает предсказуемость условий в ряде отраслей экономики и соответственно повышает риски для инвесторов.

Несмотря на наличие у Внешэкономбанка и ГK «Роснано» стратегий, необходимо отметить следующие проблемы.

Во-первых, стратегии деятельности госкорпораций, как правило, разрабатывались менеджментом, при этом отсутствовало достаточно широкое и гласное обсуждение данных стратегий среди различных стейкхолдеров. Это предопределило возможности для менеджмента представить проекты стратегий в «облегченном» с позиций ближнесрочных обязательств виде.

Во-вторых, в классическом понимании стратегии госкорпораций должны включать цели (задачи), основные вехи (значимые события), действия (меры), эффекты (планируемые результаты воздействия). Однако принятые стратегии почти не содержат «вех» на ближне- и среднесрочную перспективу, а эффекты (влияние) оцениваются в долгосрочной перспективе. Это существенно ограничивает возможности использования стратегий для определения системы оценки результатов текущей деятельности корпораций, качества менеджмента и формирования стимулов к рациональному управлению.

В-третьих, позитивный эффект от стратегий в значительной мере определяется их открытостью. В этом случае деятельность госкорпораций становится более предсказуемой для бизнеса, возникают существенно более широкие возможности оценки результатов деятельности корпораций всеми стейкхолдерами. Однако если стратегия ГK «Роснано» размещена в открытом доступе на сайте госкорпорации, то стратегия Внешэкономбанка не является публичным документом.

2) Представительство стейкхолдеров в наблюдательных советах Развитая система представительства стейкхолдеров, их подгрупп в наблюдательных советах представляется важнейшим условием обеспечения объективной оценки деятельности менеджмента, сбалансированного представления публичных интересов в деятельности госкорпораций, снижения рисков субъективизма, лоббирования интересов отдельных групп и волюнтаризма в принимаемых решениях.

В законах о создании госкорпораций принципы формирования их наблюдательных советов существенно различаются. Можно заметить, что наиболее «одно В принципе нет стратегии и у Фонда содействия реформированию ЖKХ, однако это не представляется существенной проблемой, так как деятельность данного фонда носит операционный характер и подробно законодательно регламентирована.

438 Часть III. Формирование институциональной среды рыночной экономики роден» по составу Наблюдательный совет Внешэкономбанка, который включает только членов Правительства РФ (председателя, отдельных заместителей председателя и отдельных министров). Более широкое представление интересов различных групп стейкхолдеров предусмотрено в таких госкорпорациях, как Фонд содействия реформированию ЖKХ, «Роснано», «Олимпстрой»: их наблюдательные советы шире по составу по сравнению с другими госкорпорациями1, при этом определено участие различных ветвей власти в представлении кандидатур для включения в их составы. Так, Наблюдательный совет ГK «Роснано» формируется на основе «квот» представления от Президента, Федерального собрания, Правительства. Аналогичный принцип действует и в отношении Наблюдательного совета Фонда содействия реформированию ЖKХ, который формируется по представлениям Президента, Федерального собрания, Правительства, Общественной палаты. В результате примерно треть членов в наблюдательных советах госкорпораций «Роснано», Фонд содействия реформированию ЖKХ и «Олимпстрой» не являются представителями федеральных органов власти, тем самым обеспечивается более широкое представление интересов стейкхолдеров.

Весьма важным с позиций совершенствования корпоративного управления в госкорпорациях представляется применение института независимых директоров.

Это особенно актуально в отношении субъектов, реализующих публичные интересы, для разрешения конфликтов интересов и снижения зависимости составов наблюдательных советов от перестановок во властных структурах. Однако в законах по госкорпорациям отсутствуют какие-либо нормы по включению в состав наблюдательных советов госкорпораций независимых директоров. Предпринятые в последнее время государством действия по расширению применения института независимых директоров в публичном секторе пока направлены на акционерные общества с государственным участием и не затрагивают деятельность госкорпораций.

Одним из способов обеспечения представления интересов различных сторон, повышения обоснованности принимаемых решений является формирование консультативных органов в госкорпорациях, однако только в госкорпорациях «Росатом» и «Роснано» законодательно предусмотрено наличие научно-технических советов, определена их роль в системе принятия решений.

3) Распределение полномочий, ответственности между менеджментом и наблюдательными советами Принципиальной представляется проблема того, что в законах о создании государственных корпораций установлены полномочия органов их управления, но не определены ни области, ни формы ответственности членов различных органов за принимаемые решения, достигнутые результаты деятельности как перед государством, так и перед самими корпорациями. В законах по госкорпорациям указано, кем, какими органами могут приниматься решения по прекращению полномочий членов и председателей наблюдательных советов корпораций, их единоличных исполнительных органов, однако не определены даже в самом общем виде мотивы для принятия таких решений, требования к обоснованию назначений, досрочного прекращения полномочий. Это предопределяет нечеткость распределения ответ Kоличество членов наблюдательного совета, не состоящих в штате госкорпорации, составляет в госкорпорациях Фонд содействия реформированию ЖKХ, «Олимпстрой» и «Роснано» 16, 15 и 14 соответственно, тогда как наблюдательные советы других госкорпораций заметно «компактнее»: в «Ростехнологиях», «Росатоме», Внешэкономбанке — по 8 членов.

Глава 11. Государственные корпорации как инструмент институциональной политики... ственности за результаты деятельности корпораций, неопределенность внешних мотиваций для органов управления корпораций. Отметим, что уже к середине 2008 г.

в двух госкорпорациях — «Олимпстрой» и «Роснано» — была проведена смена их руководителей, при этом ни в одном из этих случаев данные решения официально и публично не аргументировались и не соотносились с теми или иными причинами (например, конфликт интересов, завершение стартового этапа деятельности в госкорпорации и изменение характера задач, неэффективность управления и т. п.).

Законами о создании госкорпораций предусмотрено «классическое» распределение полномочий между менеджментом и наблюдательными советами: наблюдательный совет определяет приоритеты, принципы, направления деятельности корпораций, одобряет крупные сделки, заслушивает отчеты руководителя госкорпорации о результатах деятельности, тогда как исполнительный орган обеспечивает практическую реализацию в рамках установленных правил, целей и задач деятельности корпорации. В то же время в большинстве госкорпораций (за исключением Фонда содействия реформированию ЖKХ и ГK «Олимпстрой») усилены позиции их руководителей, которые назначаются Президентом РФ. Это можно было бы рассматривать как инструмент «персонализации» ответственности за результаты деятельности этих госкорпораций, однако при отсутствии четкой системы оценки результатов деятельности руководителей госкорпораций это, скорее, проблема, нежели преимущество. В таких госкорпорациях, как Внешэкономбанк и «Роснано» сложилась практика одобрения наблюдательными советами проектов, которые получают поддержку указанных госкорпораций (хотя необходимость такого одобрения прямо не предусмотрена законами по их созданию). В результате наблюдательные советы не только берут на себя ответственность за формирование правил и контроль их выполнения, но и начинают разделять ответственность за управленческие решения.

Для последовательной реализации стратегии деятельности госкорпораций, усиления ответственности членов наблюдательного совета за результаты деятельности весьма существенным является назначение членов наблюдательных советов на достаточно длительные сроки (естественно, при четком определении условий досрочного прекращения их полномочий), снижение зависимости составов наблюдательных советов от политической конъюнктуры и изменений в персональном составе руководства федеральных органов власти. Такой подход представляется особенно важным применительно к госкорпорациям, реализующим крупные проекты с жестко зафиксированными сроками (Фонд содействия реформированию ЖKХ — к 2012 г., «Олимпстрой» — к 2014 г.).

В законах о создании госкорпораций заложены некоторые нормы в этом направлении: определено, что члены Наблюдательно совета «Роснано» назначаются Правительством РФ на срок не более 4 лет, «Ростехнологии» — Президентом РФ на срок не более 5 лет, Внешэкономбанка — Правительством РФ на срок 5 лет, Фонда содействия реформированию ЖKХ — Правительством РФ на срок осуществления деятельности фонда (т. е. до 1 января 2012 г.)1.

Kроме того, в Законе о Банке развития содержится норма, согласно которой увольнение члена Наблюдательного совета Внешэкономбанка с государственной службы не является основанием для прекращения его членства в этом совете2. По В этом ряду довольно странным выглядит то, что в отношении Наблюдательного совета ГK «Олимпстрой» отсутствует такого рода норма в привязке к сроку проведения Олимпиады.

Часть 6 ст. 10 Федерального закона «О банке развития».

440 Часть III. Формирование институциональной среды рыночной экономики нашему мнению, эта норма может оцениваться позитивно, поскольку она усиливает роль персональных качеств при назначении в наблюдательный совет по сравнению с должностным положением. Распространение данной нормы на все государственные институты развития могло бы способствовать «эволюционному формированию» независимых директоров.

4) Регламентация деятельности госкорпораций Принципиальным ограничением в реализации потенциала государственных корпораций можно считать в целом недостаточный уровень определенности принципов их деятельности, процедур формирования решений. Отметим, что только в Законе о создании государственной корпорации «Росатом» содержатся нормы, по крайней мере определяющие обязательность наличия регламента ее деятельности1.

Одно из потенциальных преимуществ всех государственных корпораций состоит в существенно большей гибкости в расходовании средств, в расширении возможных направлений их использования, однако для снижения риска злоупотреблений и/или риска нерационального использования ресурсов эти дополнительные возможности должны быть «уравновешены» прозрачными и достаточно детальными критериями, регламентами принятия решения, процедурами оценки результатов деятельности. Это представляется особенно актуальным в связи с тем, что, с одной стороны, в отдельных созданных корпорациях есть внутренние функциональные противоречия (например, между некоммерческой природой самих корпораций и коммерческим характером управляемых ими акционерных компаний), а с другой — многие корпорации в силу своих больших ресурсных возможностей при недостаточной определенности их места в реализации государственной политики, взаимоотношений с государственными органами управления, неясности стратегий развития стали объектом сильного разнонаправленного воздействия различных заинтересованных сторон.

Отметим, что данные проблемы не решаются простым фронтальным усилением контроля со стороны государства. Напротив, если не определены критерии оценки деятельности корпорации, основные регламенты ее деятельности, то уже сами государственные проверки (ввиду неопределенности того, как, собственно, оценивать деятельность корпорации, интерпретировать те или иные решения) могут стать инструментом давления на корпорацию, ее руководство со стороны различных групп.

Важным направлением регламентации деятельности госкорпораций является четкое определение принципов, процедур взаимодействия госкорпораций с государством (государственными органами власти). Это представляется особенно значимым применительно к деятельности финансовых институтов развития, которые для успешного функционирования должны обладать определенным уровнем «автономности» по отношению к Правительству при принятии текущих решений в рамках установленных долгосрочных приоритетов их деятельности. Законы о создании госкорпораций (за исключением Фонда содействия реформированию ЖKХ) содержат прямой запрет органам государственной власти вмешиваться в деятельность госкорпораций (за исключением случаев, предусмотренных федеральными Статьей 33 «Регламент корпорации» Федерального закона «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» определен перечень обязательных разделов регламента (предусмотрен, в частности, такой раздел, как порядок взаимодействия корпорации с государственными органами власти) и установлено требование об утверждении регламента корпорации Правительством РФ.

Глава 11. Государственные корпорации как инструмент институциональной политики... законами). В то же время нормы, определяющие взаимоотношения органов государственной власти с корпорациями, представляются весьма общими и, как правило, сводятся к определению полномочий Президента РФ, Правительства РФ по назначению руководителей корпораций, членов наблюдательных советов. Лишь в отдельных случаях такие полномочия четко увязаны с определением стратегических направлений и принципов деятельности корпораций, программ их деятельности (Внешэкономбанк — Правительство утверждает Меморандум о финансовой политике, «Росатом» — Правительство утверждает программу деятельности корпорации на долгосрочный период). Необходимость регламентации взаимоотношений с органами государственной власти прямо упоминается только в Законе о создании государственной корпорации «Росатом»1.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.