WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 |

Оставшиеся средства ФФПР распределяются пропорционально отклонению расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации на душу населения Бюджетная обеспеченность 298 Часть II. Финансовая и денежная системы после первого этапа выравнивания от среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности.

На рис. 8.4 схематично представлен процесс выравнивания среднедушевой бюджетной обеспеченности по двум критериям, который применяется в методике распределения средств ФФПР на 2005 г.

дотационные недотационные Недотационные Дотационные регионы регионы регионы регионы Бюджетная обеспеченность до выравнивания бюдж етная обеспеченность до выравнивания бюдж етная обеспеченность после выравнивания по первому критерию Бюджетная обеспеченность после выравнивания по первому критерию бюдж етная обеспеченность после выравнивания по втором у критерию Бюджетная обеспеченность после выравнивания по второму критерию первый критерий выравнивания - 60 % Первый критерий выравнивания — 60% второй критерий выравнивания -100 % Второй критерий выравнивания — 100% Рис. 8.4. Схема выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в 2005—2006 гг.

Из представленных на рис. 8.4 данных видно, что в соответствии с новой методикой распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности для регионов в большей степени сохраняются стимулы к увеличению налогового потенциала и оптимизации бюджетных расходов. Обеспечивается это за счет того, что субъект Федерации, имевший до распределения трансферта более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности, сохранит свое преимущество и после распределения средств ФФПР. Следует отметить, что данное правило (принцип монотонности) было зафиксировано в Бюджетном кодексе РФ1. Однако уже в 2007 г. данное правило перестало выполняться.

3) Определение целевой направленности трансферта. Начиная с 2005 г. из ФФПР выделяются средства в виде дотаций только на выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (в 2004 г. дотации на выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности составляли порядка 94% ФФПР). Из состава ФФПР исключены субсидии на государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Kрайнего Севера и приравненные к ним местности, а также субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. Данная мера по сути завершает очередной этап рефор Пункт 5 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ (утратил силу с 1 января 2008 г.).

бюджетная обеспеченность Бюджетная обеспеченность Глава 8. Финансовый федерализм мирования выравнивающих трансфертов в России, устанавливая нецелевой характер 100% средств ФФПР.

Однако начиная с 2007 г. помимо непосредственного выравнивания уровня бюджетной обеспеченности с помощью ФФПР власти стали пытаться достичь целей, изначально не свойственных данному фонду. Речь идет о стимулировании усилий региональных властей, направленных на самостоятельное увеличение налогового потенциала и об усилении финансовой дисциплины региональных властей.

До 2007 г. региональные власти часто критиковали действовавшую тогда формулу распределения дотаций из ФФПР за то, что она дестимулирует региональный экономический рост. Несмотря на то что в рамках формулы выравнивания, действовавшей до 2007 г., действительно отсутствовали механизмы прямого стимулирования регионального экономического роста, тезис о дестимулировании экономического роста в регионах из-за выделения дотаций из ФФПР не выдерживает критики. Во-первых, при распределении дотаций из ФФПР на очередной финансовый год всегда использовались данные двух- четырехгодичной давности.

Например, данные о региональном валовом продукте за 2001—2004 гг. использовались для расчета налогового потенциала регионов в 2006 г. Таким образом, существовал (и существует до сих пор) значительный временной лаг между изменением в региональной экономике и объемом финансовой помощи из федерального бюджета. Очевидно, что если темпы экономического роста и зависят от региональных властей, то они предпочтут ускоренный экономический рост и увеличение налоговых поступлений в настоящем пусть и ценой незначительного (в сравнении с ростом налоговых поступлений) сокращения трансфертов из федерального бюджета в будущем. Во-вторых, региональные власти не могут предсказать, как снижение темпов экономического роста повлияет на увеличение трансфертов из федерального бюджета (для этого им бы пришлось как минимум спрогнозировать темпы экономического роста в других регионах). Таким образом, существовавшая в 2005—2006 гг. формула распределения дотаций из ФФПР не могла дестимулировать действия региональных властей, направленные на активизацию экономического развития территорий.

Однако по политическим причинам аргументация региональных властей возобладала и в 2007 г. В формулу выравнивания были внесены изменения, нарушившие принцип монотонности и увеличившие размер трансфертов быстрорастущим регионам. Ситуация со стимулированием роста налоговой базы с помощью выделения дотаций из ФФПР усугубилась в 2008 г., когда был осуществлен переход к оценке налогового потенциала регионов с помощью показателей, характеризующих налоговые базы по налогам, зачисляемым в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Попытка стимулировать регионы к самостоятельному расширению налоговой базы по налогу на прибыль организаций и налогу на доходы физических лиц с помощью дотаций из ФФПР привела к ситуации, когда регион, имевший большую бюджетную обеспеченность до выравнивания, не сохраняет свое преимущество после выравнивания, т. е. ранг региона по бюджетной обеспеченности до выравнивания не совпадает с рангом региона после выравнивания. В результате попытка стимулировать регионы к самостоятельному увеличению налоговой базы оборачивается дестимулированием повышения уровня бюджетной обеспеченности для ряда регионов. В связи с этим нами предлагается либо целиком отказаться от попыток стимулировать рост налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и налогу на доходы физических лиц 300 Часть II. Финансовая и денежная системы при распределении дотаций из ФФПР1, либо стимулировать только ускоренный рост налога на доходы физических лиц, так как стимулирование роста налогооблагаемой базы по налогу на прибыль организаций усиливает борьбу регионов за размещение на их территории наиболее прибыльных предприятий. В результате предприятия используют трансфертное ценообразование, чтобы сформировать центр прибыли в том регионе, который предоставит наибольшие преференции в виде субсидий и льгот данному предприятию из регионального бюджета. Далеко не очевидно, что стимулирование подобной деятельности является целью распределения дотаций из ФФПР.

С 2007 г. в связи с вышеописанными изменениями методики начал функционировать механизм компенсации регионам соответствующих потерь межбюджетных трансфертов (при этом к сумме компенсации применялся корректирующий показатель выполнения мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации). Данный инструмент компенсации потерь межбюджетных трансфертов в зависимости от достижения определенных показателей по кредиторской задолженности и увеличения поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации был использован и в действующей методике распределения дотаций из ФФПР на 2008— 2010 гг. Необходимо отметить, что данная зависимость размера компенсации потерь от снижения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, от выполнения определенных требований по снижению кредиторской задолженности и повышению доходов бюджета субъекта Российской Федерации является небесспорной. Во-первых, это противоречит сути выравнивания уровня бюджетной обеспеченности — обеспечить всем регионам одинаковую возможность по предоставлению бюджетных услуг при применении одинаковых налоговых ставок.

Во-вторых, большую компенсацию получат наиболее обеспеченные субъекты Российской Федерации (например, Белгородская область), что противоречит сути финансового выравнивания.

4) Определение объема ФФПР. В период с 1994 по 2002 г. объем ФФПР определялся как доля от налоговых поступлений в федеральный бюджет (вначале как доля НДС, а начиная с 1996 г. как доля всех налоговых доходов, за исключением таможенных пошлин). С 2003 г. объем ФППР рассчитывается путем умножения прошлогоднего объема ФФПР на индекс потребительских цен. Так как в последние годы фактический уровень инфляции превышает прогнозный, в следующем году предполагается при определении объема ФФПР учитывать фактический уровень инфляции. Во многом такой способ определения объема ФФПР привел к его существенному сокращению в рассматриваемый период.

Согласно Kонцепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг.2 (далее — Kонцепция) предполагалось изменить порядок индексации объема ФФПР следующим образом: в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался Регион и так заинтересован в увеличении платежей по данным налогам, так как они поступают в его бюджет, а возможное сокращение дотаций из ФФПР в результате роста налоговой базы произойдет с задержкой минимум в два года и будет существенно ниже, чем дополнительные налоговые поступления. Если же требуется дополнительное стимулирование усилий региона по увеличению налоговой базы, гораздо логичнее добиваться этого с помощью увеличения доли региона в налоге на прибыль.

Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г.

№ 467-р.

Глава 8. Финансовый федерализм выше прогнозируемого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен), необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженного на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Однако в итоге был реализован радикально иной подход к определению объема ФФПР1 исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения указанных дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

В отличие от существовавшего ранее порядка определения объема ФФПР исходя из индексации прошлогоднего объема данного фонда на заложенный в законе о федеральном бюджете индекс потребительских цен новый порядок позволяет в значительной степени учесть реальную потребность регионов в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности. Несмотря на некоторую искусственность исключения 10 самых богатых и 10 самых бедных регионов при определении объема ФФПР (это сделано для некоторого занижения объема фонда), изменение порядка определения объема фонда можно охарактеризовать как положительное.

5) переход на распределение дотаций из ФФПР на три года. Начиная с 2008 г.

распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществляется на три года. Несмотря на значительные нераспределенные резервы (общий объем дотаций, распределяемых на очередной финансовый год, устанавливается на 2008 г. в размере 100%, на 2009 г. — 85, на 2010 г. — 80%), это способствует увеличению предсказуемости объемов межбюджетных трансфертов для региональных властей.

Таким образом, за рассматриваемый период произошло существенное реформирование ФФПР. K наиболее значимым успехам этого процесса можно отнести:

1) более прозрачные и объективные методики расчета бюджетной обеспеченности регионов;

2) переход на двухканальную систему финансового выравнивания, согласно которой достигается компромисс между приоритетной поддержкой наиболее бедных регионов и умеренной поддержкой тех регионов, чей уровень бюджетной обеспеченности ниже среднероссийского уровня (несмотря на выделение дополнительных элементов в составе ФФПР, начиная с 2007 г. большая часть средств предоставляется именно на финансовое выравнивание по двум вышеозначенным каналам);

3) определение объема ФФПР исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

4) закрепление методики распределения средств из ФФПР постановлением правительства;

5) распределение средств из ФФПР на три года.

Однако существующая ныне методика распределения дотаций из ФФПР не лишена недостатков.

Постановление Правительства от 3 ноября 2007 г. РФ № 745.

302 Часть II. Финансовая и денежная системы 1. Объем ФФПР явно недостаточен для того, чтобы при приложении одинаковых налоговых усилий субфедеральные власти имели бы равную возможность предоставлять одинаковый уровень сопоставимых общественных благ своим гражданам. Распределение дотаций из ФФПР продолжает оставаться несправедливым по Роулсу1, так как минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения дотаций из ФФПР остается крайне низким. На рис. 8.5 представлена динамика уровня минимальной бюджетной обеспеченности после распределения дотаций из ФФПР в 2001—2007 гг.

% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Миним альная бюджетная обеспеченность Минимальная бюджетная безопасность Рис. 8.5. Динамика минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ за период 2001—2007 гг., % от среднероссийского уровня Из представленных на рис. 8.5 данных видно, что минимальная бюджетная обеспеченность субъекта РФ в 2005—2007 гг. составила 62—64% от среднероссийского уровня, что является недопустимо низким уровнем бюджетной обеспеченности и вызывает необходимость использования дополнительных трансфертных механизмов для выравнивания горизонтального бюджетного дисбаланса. Иными словами, можно говорить о том, что недостаточность объема ФФПР и низкая степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности косвенно приводят к необходимости использования дотаций на поддержание мер по сбалансированности бюджетов субъектов РФ, мягким бюджетным ограничениям и всему комплексу описанных выше негативных эффектов.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.