WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |

2) средства предоставлялись при условии соблюдения минимально допустимых отклонений фактических параметров финансирования расходов на ЖKХ от установленных на федеральном уровне;

3) уровни возмещения расходов на ЖKХ дифференцировались по регионам в зависимости от возможностей региональных бюджетов и потребности в средствах на предоставление субсидий.

Использование подхода, создающего заинтересованность региональных властей в осуществлении реформы жилищно-коммунального хозяйства, принесло определенные результаты. В целом объем субсидий, выплачиваемых гражданам по оплате жилья и коммунальных услуг, с учетом контрольных индикаторов соблюдения федеральных стандартов наиболее объективно отражает процесс перевода жилищно-коммунального хозяйства на самоокупаемость.

Переход от финансирования детских пособий через Фонд компенсаций к включению средств в ФССР также положительно повлиял на исполнение обязательств субъектов Российской Федерации. Результатом стало значительное снижение кредиторской задолженности территориальных бюджетов по предоставлению пособий гражданам, имеющим детей, с 2,6 млрд руб. по состоянию на 1 января 2005 г.

до 1,2 млрд руб. по состоянию на 1 января 2006 г.

В 2007 г. средства ФССР были распределены по 4 направлениям субсидий на частичное возмещение расходов:

1) бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

2) бюджетов субъектов Российской Федерации на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей;

3) бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

4) бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла.

После резкого роста Фонда софинансирования социальных расходов с 0,04% ВВП в 2004 г. до 0,12% ВВП в 2005 г., вызванного монетизацией льгот (значительную долю в расходах фонда составили субсидии на частичное возмещение расходов на осуществление мер социальной поддержки ветеранов и других категорий граждан), наблюдается постепенное снижение объема данного вида трансфертов.

Одновременно период 2006—2007 гг. был отмечен появлением значительного числа направлений софинансирования региональных расходов из федерального бюджета, выходящих за рамки сложившейся к 2005 г. системы межбюджетных трансфертов. K 2008 г. число направлений софинансирования увеличилось до 58.

При этом выделение ряда субсидий например на сельскохозяйственное производство1, оказывает неоднозначное воздействие на фискальное поведение субнациональных властей и развитие региональной экономики.

В конце рассматриваемого периода по данному виду межбюджетных трансфертов наблюдалось существенное увеличение объемов финансирования. В бюджете на 2008 г. они составляют более 11% общего объема субсидий (35 млрд руб.).

Глава 8. Финансовый федерализм Передача на региональный уровень полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства приводит к тому, что наиболее активно эта поддержка осуществляется не в тех регионах, где наиболее благоприятны природно-климатические условия, а в тех, где большие финансовые возможности для осуществления подобной политики. Выделение из федерального бюджета средств на сельскохозяйственное производство на принципах софинансирования может усилить данную тенденцию, в частности привести к поддержке наиболее финансово сильных регионов в «торговых войнах» за сельскохозяйственные рынки с регионами более финансово слабыми.

Что касается собственно Фонда софинансирования социальных расходов, то направления софинансирования из него также требуют определенной корректировки. В частности, целесообразно постепенно отказываться от софинансирования социальной поддержки ветеранов труда, установив, например, переходный период на 5 лет, по завершении которого софинансирование по данному направлению будет отменено. Звание «Ветеран труда» продолжает присваиваться в регионах России, причем критерии его присвоения существенно разнятся от региона к региону. Тем самым данное направление социальной поддержки не является объективно обусловленным и может усиливать проблему мягких бюджетных ограничений, когда региональные власти своими решениями непосредственно оказывают влияние на объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета1, поэтому софинансирование соответствующих расходов из федерального бюджета в долгосрочной перспективе нельзя признать целесообразным. Социальную поддержку реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, а также тружеников тыла целесообразно осуществлять с федерального уровня. Действительно, данные категории льготников возникли в результате решений, принятых высшим руководством страны, а не региональными или местными властями. Поэтому предоставление им социальной помощи должно являться полномочием органов государственной власти Российской Федерации. Однако в соответствии с действующим разграничением полномочий социальная поддержка данных категорий населения относится к компетенции субъектов Российской Федерации, и для того чтобы передать эти полномочия на федеральный уровень, потребуется внесение поправок в ряд федеральных законов2.

Вызывает сомнение целесообразность выделения незначительных сумм для софинансирования тех или иных региональных полномочий. Очевидно, что незначительные масштабы софинансирования не позволяют предоставлять субъектам Федерации существенные дополнительные финансовые средства. Поэтому софинансирование в незначительных масштабах может рассматриваться лишь как индикатор заинтересованности федеральной власти в тех или иных направлениях региональной политики, финансировать которые субъекты Федерации должны в основном за счет собственных средств. Такой подход может быть оп Подробнее о мягких бюджетных ограничениях см. ниже.

Закон РСФСР № 1107-1 от 26 апреля 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов», Закон РФ № 1761-1 от 18 октября 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий», Федеральный закон № 5-ФЗ от 12 января 1995 г. «О ветеранах», Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

286 Часть II. Финансовая и денежная системы равдан лишь в некоторых случаях (например, в случае софинансирования выплаты детских пособий, в том числе и для снижения кредиторской задолженности по данной социальной выплате). Однако очевидно, что большинство действующих в настоящее время субсидий отражает лишь интересы отраслевых федеральных министерств.

Необходимо отметить, что на увеличение числа субсидий из федерального бюджета большое влияние оказала реализация национальных проектов. Она привела к значительным вложениям средств федерального бюджета в сферы образования, здравоохранения, сельского хозяйства и жилищного строительства. Однако в ходе исполнения национальных проектов выявились определенные проблемы:

1) невозможность полностью учесть предпочтения местного населения при финансировании приоритетных направлений напрямую из федерального бюджета: в каком-то регионе необходимо увеличивать заработную плату врачам общей практики, другой же регион может больше нуждаться во врачах-специалистах или в строительстве медицинских центров;

2) сферы, выбранные в качестве общенациональных приоритетов, в основном закреплены за региональными властями, что создает для них дополнительные расходные мандаты:

— в рамках проектов «Образование» и «Здоровье» поощрение и увеличение зарплаты отдельных категорий работников бюджетных сфер происходит на фоне сохранения планового роста оплаты труда в целом по отраслям образования и здравоохранения. Следовательно, создаются предпосылки для увеличения дифференциации доходов между отмеченными работниками и всеми остальными. Kак следствие переток кадров в материально более обеспеченные виды деятельности снижает обеспеченность населения другими специалистами в этих сферах. Необходимой реакцией на такое развитие ситуации со стороны региональных властей явилось вынужденное повышение зарплаты прочих сотрудников сфер образования и здравоохранения для недопущения нежелательного перепрофилирования кадров;

— в рамках реализации национальных проектов предусмотрено не только финансирование текущих расходов, но и осуществление капиталовложений.

Данные инвестиции также могут создать дополнительные расходные обязательства для региональных властей. Например, при поставках высокотехнологичной (а значит, и дорогостоящей) медицинской техники в медицинские учреждения не были решены вопросы с наличием необходимого числа специалистов для работы на этом оборудовании, с восполнением расходных материалов и быстро изнашивающихся частей и др. Это справедливо и в отношении закупки компьютеров для школ и подключения их к Интернету:

оборудование придется обновлять за счет субнациональных бюджетов, за доступ в Интернет придется платить. Очевидно, что это приводит к появлению дополнительных расходов для региональных бюджетов.

Таким образом, реализация национальных проектов не только значительно увеличила число межбюджетных трансфертов, но и создала для регионов неявные нефинансируемые расходные мандаты.

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. С целью содействия реформе бюджетной системы на региональном и муниципальном уровнях действует Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Глава 8. Финансовый федерализм Он является единственным федеральным фондом финансовой помощи прямого стимулирования внедрения новых передовых технологий бюджетной и налоговой политики, перечень которых включает развитие казначейской системы, внедрение системы регистрации имущественных прав, организацию системы оценки эффективности бюджетных расходов, а также проверку целевого характера расходов и оптимальности издержек, применение процедуры осуществления государственных закупок в субъектах Российской Федерации на конкурсной основе. На протяжении рассматриваемого периода перечень направлений реформирования, на реализацию которых предоставлялись субсидии из фонда, периодически подвергался корректировке, в результате чего предоставление субсидий приводилось в соответствие с уровнем развития региональных и муниципальных финансов.

Фонд развития регионов (ФРР). K сожалению, меры по реформированию системы межбюджетных трансфертов региональным и местным властям в период 2000—2005 гг. не привели к повышению эффективности ФРР. Целью фонда было софинансирование инвестиционных проектов региональных и местных властей в области социальной инфраструктуры, осуществляемое на конкурсной основе. На протяжении данного периода существования ФРР эта цель не была достигнута, так как ФРР1 представлял собой объединение федеральных целевых программ развития регионов, из которых средства федеральной программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации…» (основной источник софинансирования инвестиционных проектов в области социальной инфраструктуры) составлял незначительную часть.

В 2006 г. были приняты новые правила предоставления субъектам Российской Федерации и распределения между ними субсидий из Федерального фонда регионального развития. В результате распределение средств фонда стало осуществляться по прозрачной формуле с учетом уровня бюджетной обеспеченности региона и отклонения обеспеченности субъекта Российской Федерации объектами социальной и инженерной инфраструктуры от среднего по Российской Федерации уровня. Однако объем выделяемых ресурсов остался незначительным (4,2 млрд руб. в 2007 г.).

Дотации на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов. В качестве негативной тенденции рассматриваемого периода следует отметить сохранение значительного объема дотаций на обеспечение мер по поддержанию сбалансированности региональных бюджетов (в 2007 г. — 0,17% ВВП). Активное использование этого механизма финансирования, безусловно, усиливает проблему «мягких бюджетных ограничений». В то же время нельзя не отметить, что за рассматриваемый период существенно снизился объем средств, переданных по взаимным расчетам (с 0,28% ВВП в 2000 г. до 0,02% ВВП в 2007 г.). Данный инструмент межбюджетных отношений является одним из самых непрозрачных, поэтому уменьшение его доли можно оценить как положительную тенденцию.

В целом достаточно сложно оценить развитие системы межбюджетных трансфертов в рассматриваемый период. С одной стороны, повысилась прозрачность межбюджетных трансфертов, начиная с 2004 г. подавляющее число межбюджетных трансфертов распределяется по заранее определенным правилам. Прошла реформа разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями вла С 2006 г. вместо ФРР действует федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002—2010 годы и до 2015 года)», которая ранее входила в состав этого фонда.

288 Часть II. Финансовая и денежная системы сти, в значительной степени были сокращены нефинансируемые федеральные мандаты. Результаты проверки прогрессивности системы финансовой помощи по отношению к ВРП и налоговым доходам за рассматриваемый период указывают на прогрессивность этой системы, однако прогрессивность снижается1. Kроме того, в дополнение к оценке зависимости совокупной финансовой помощи от ВРП нами были проведены аналогичные оценки для ее составляющих — трансферта из ФФПР и дополнительной финансовой помощи. Полученные результаты близки к результатам оценок для совокупной финансовой помощи, при этом проверка гипотез также указывает на прогрессивность этих компонент финансовой помощи.

С другой стороны, к концу рассматриваемого периода система межбюджетных трансфертов становится все более сложной и запутанной. В развитых странах, имеющих федеративную форму государственного устройства, как правило, существует 2 канала предоставления межбюджетных трансфертов: выравнивание уровней бюджетной обеспеченности регионов и поддержание региональных расходов на приоритетные для всей федерации направления на социально приемлемом уровне. В результате в развитых федеративных государствах насчитывается, как правило, 1—3 крупнейших трансферта из федерального бюджета бюджетам территорий и 3—15 более мелких трансфертов2. В Российской Федерации согласно проекту бюджета на 2008 г. и на период до 2010 г. насчитывается около сотни различных трансфертов (6 трансфертов в подразделе «Дотации», 58 — в подразделе «Субсидии», 31 — в подразделе «Субвенции»). Возникает вопрос: эффективна ли такая система По аналогии с налогообложением число трансфертов должно быть приемлемо для эффективного администрирования. В 2008 г.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 10 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.