WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 10 |

1. Согласно теории распределения налоговых доходов между уровнями власти за субнациональными властями необходимо закреплять наиболее равномерно рас Неравномерность распределения доходов в регионах и неравномерный рост доходов населения в разных регионах могут обуславливать усиление централизации финансовых ресурсов в руках федеральных властей. Относительно низкий уровень доходов на душу населения в России по сравнению с развитыми федеративными государствами также негативно влияет на децентрализацию управления общественным сектором экономики (чем выше уровень доходов, тем выше стремление к децентрализации и больше возможностей «оплатить» эту децентрализацию). Arzaghi М., Henderson J. Why countries are fiscally decentralizing // Journal of Public Economics. 2005.

Vol. 89. № 7. P. 1186—1188.

280 Часть II. Финансовая и денежная системы пределенные налоги1. Передача субнациональным бюджетам налога на доходы физических лиц, поступления по которому относительно равномерно распределены между субъектами Российской Федерации (коэффициент вариации среднедушевых доходов по НДФЛ в регионах РФ в 2007 г. составил 75%), и централизация неравномерно распределенных ресурсных платежей (коэффициент вариации поступлений налога на добычу полезных ископаемых на душу населения в регионах РФ в 2007 г. составил 44,1%) позволили несколько сгладить неравномерность распределения налоговых доходов между субъектами РФ.

2. За субнациональными бюджетами в России закреплены как достаточно мобильные налоги (налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц), так и немобильные налоги (налоги на имущество). Если закрепление налогов на имущество за субнациональными властями достаточно распространено в зарубежной практике2 и обосновано в теории фискального федерализма3, то закрепление налогов на результат экономической деятельности за субнациональными властями оценивается в теории фискального федерализма не столь однозначно4. Закрепление за субнациональными властями достаточно мобильных налогов приводит к конкуренции между территориями, что позволяет обеспечить наиболее приемлемое соотношение бюджетных расходов и налогового бремени в каждом регионе5. Однако для того чтобы конкуренция между регионами обеспечивала эффективное равновесие, необходимо соблюдение ряда условий, например отсутствие экстерналий региональной бюджетно-налоговой политики, что в полной мере недостижимо.

Вместе с тем российская практика по закреплению данных налогов за субнациональными властями представляется достаточно удачным компромиссом между выгодами и издержками от налоговой конкуренции. С одной стороны, за субнациональными бюджетами закреплены налоги, которые отражают экономическую эффективность организаций и физических лиц (налог на прибыль организаций, НДФЛ), что увеличивает заинтересованность регионов и муниципальных образований в экономическом развитии территорий; с другой — данные налоги регулируются федеральным законодательством (для налога на доходы физических лиц и база и ставка налога четко определены нормами Налогового кодекса РФ, а в случае налога на прибыль организаций регионы могут варьировать сравнительно небольшой составляющей налоговой ставки6) и администрируются Федеральной налоговой службой, что в значительной степени снижает негативные эффекты от налоговой конкуренции. При решении проблемы трансфертного ценообразования и развития судебной практики, когда выделение адресных субсидий из регионального бюджета с целью «переманить» крупного налогоплательщика повлечет штрафы по отноше King David N. Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government. London: Allen & Unwin.

1984; Oates W.A. Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.

Handbook of federal countries, 2005 / edited by Ann L. Griffiths: coordinated for the Forum of Federations by Karl Nerenberg.

Norregaard J. Tax Assignment / T. Ter-Minnassian (ed)//Fiscal Federalism in Theory and Practice.

Washington: IMF, 1997.

Ibidem.

Tiebout C.M. A Pure Theory of Local Government Expenditures / Journal of Political Economy.

1956. Vol. 64. Р. 416—424.

Согласно п. 1 ст. 284 НK РФ сумма налога на прибыль, исчисленная по налоговой ставке в размере 17,5%, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации. Налоговая ставка законами субъектов Российской Федерации может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. При этом она не может быть ниже 13,5%.

Глава 8. Финансовый федерализм нию к региону, использующему такую практику, закрепление налога на прибыль и подоходного налога за субнациональными бюджетами станет еще более обоснованным. В результате регионы будут конкурировать друг с другом не с помощью налоговых льгот и дискреционных трансфертов хозяйствующим субъектам, а с помощью создания наиболее благоприятных условий жизни населения и инвестиционного климата для всех предприятий на своей территории.

3. Централизация НДС в федеральном бюджете также представляется оправданной с точки зрения теории фискального федерализма1. Налоговое бремя по НДС распределяется между потребителями и производителями в зависимости от эластичности спроса на товары и услуги. В результате оно может экспортироваться в другие регионы, что представляется нежелательным. Kроме того, как показывает практика некоторых государств (например, Индии)2, закрепление части поступлений по НДС за субнациональными бюджетами порождает значительные проблемы в налоговом администрировании.

Следует отметить, что такие же проблемы (сложность администрирования и экспорт налогового бремени) были характерны и для налога с продаж и оборотных налогов, отмененных в результате налоговой реформы3.

Более приемлемый способ передачи регионам части поступлений по НДС реализован в Германии. Однако распределение части поступлений НДС между землями ФРГ нельзя считать закреплением данного налога за региональными властями: база и ставка налога определяются федеральным центром, а распределение части налога осуществляется пропорционально не налоговой базе (или поступлениям), а численности населения земель. Таким образом, поступления НДС служат в Германии индикатором, определяющим объем подушевой дотации для вертикального выравнивания, а само распределение НДС является не закреплением данного налога за субнациональным уровнем власти, а формой межбюджетных трансфертов.

Таким образом, централизация поступлений НДС в федеральном бюджете в 2001 г., отмена оборотных налогов в 2001 и 2003 гг., а также отмена налога с продаж в 2004 г. представляются вполне целесообразными мерами. Потенциально наиболее приемлемым способом передачи в случае необходимости части поступлений по НДС субнациональным властям является способ, используемый в ФРГ.

8.1.3. Основные тенденции в предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации Рассмотрим количественные характеристики финансовой помощи региональным бюджетам из федерального центра. Kак видно из представленных в табл. 8.данных, в 2000—2002 гг. наблюдалась тенденция к некоторому увеличению финансовой помощи регионам, что отчасти вызвано компенсацией субнациональным властям потерь, связанных с проведением налоговой реформы. В 2003—2006 гг.

наблюдалась тенденция к постепенному снижению объема федеральных финансовых ресурсов, перечисляемых субнациональным бюджетам (с 3,03 до 2,17% ВВП).

Norregaard J. Op. cit.

Richard M. Tax Reform in India // Economic and Political Weekly. 1993. Vol. 28 (December 11).

Р. 2721—2726.

Подробнее см. раздел 3.2. Основное содержание и последствия налоговой реформы.

282 Часть II. Финансовая и денежная системы В 2007 г. эта тенденция была прервана, объем межбюджетных трансфертов увеличился до 2,6% ВВП.

Более подробный анализ структуры межбюджетных трансфертов позволяет отметить следующее.

Фонд финансовой поддержки регионов1. В структуре межбюджетных трансфертов существенно снизилась доля Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) (с 62% в 2000 г. до 31% в 2007 г.). Размер средств, выделяемых из ФФПР, достигнув максимума в 2003 г. (1,36% ВВП), снизился до 0,79% ВВП в 2007 г. Такое снижение было вызвано прежде всего действовавшим порядком ежегодной индексации ФФПР на индекс потребительских цен. Так как объемы федеральной финансовой помощи регионам в среднем за рассматриваемый период росли темпами, сравнимыми с темпом роста номинального ВВП, то в результате доля ФФПР в общем объеме межбюджетных трансфертов снизилась. Так как ФФПР является самым объективным и прозрачным инструментом распределения финансовой помощи из федерального бюджета, снижение его доли в общем объеме межбюджетных трансфертов является негативной тенденцией рассматриваемого периода.

Помимо ФФПР, созданного еще в 1994 г., важную роль в межбюджетных отношения в рассматриваемый период играли следующие каналы предоставления финансовых ресурсов регионам из федерального бюджета.

Фонд компенсаций. Данный фонд был создан в 2001 г. для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы. Начиная с 2005 г. Фонд компенсаций объединяет средства на финансирование всех существующих в законодательстве расходных мандатов, установленных в явном виде на федеральном уровне. Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и/или муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и/или Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между всеми субъектами Российской Федерации по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в субъектах Российской Федерации. Так, расчет субвенций субъектам РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан основан на использовании трех показателей: 1) численности граждан, имеющих право на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ; 2) федерального стандарта социальной нормы жилья, применяемого для расчета межбюджетных трансфертов, в размере 18 м2 на человека; 3) федерального стандарта стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 м2 общей площади жилья в месяц на 2006 г., установленного постановлением Правительства Российской Федера Подробнее об эволюции методики распределения средств из ФФПР см. ниже.

Глава 8. Финансовый федерализм ции, по субъекту Российской Федерации (этот показатель учитывает межрегиональную дифференциацию цен по услугам ЖKХ).

За рассматриваемый период финансирование из Фонда компенсаций выросло с 0,37 до 0,43% ВВП. Данная тенденция объясняется разграничением полномочий между уровнями бюджетной системы и стремлением федерального центра финансировать федеральные мандаты в полном объеме.

С одной стороны, стремление федерального центра финансировать расходные мандаты является безусловным плюсом для бюджетной системы в целом: за рассматриваемый период проблема нефинансируемых федеральных мандатов была во многом решена; с другой — при значительном вертикальном бюджетном дисбалансе и различных потребностях регионов необходимо такими же темпами увеличивать и нецелевое финансирование региональных властей, чтобы учесть различия предпочтений населения в регионах России. Kроме того, федеральный бюджет предусматривает значительное число «малых субвенций». Например, в 2007 г. по восьми направлениям финансирование составило менее 1 млрд руб.

Отдельные же субъекты Федерации по данным направлениям зачастую получают менее 1 млн руб. Например, Республика Алтай получила в 2007 г. 176 тыс. руб. для финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований полномочий по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции. Затраты на администрирование данных субвенций (планирование и контроль за расходованием) могут превысить размер самих субвенций.

Фонд софинансирования социальных расходов и другие направления софинансирования региональных расходов из федерального бюджета. Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) был создан в 2002 г. Его цель — содействие проведению и поддержка социально значимых мероприятий, осуществляемых за счет средств территориальных бюджетов, по направлениям, регулируемым региональным и местным законодательством, но являющимся важными для Федерации в целом, осуществление которых на федеральном уровне менее эффективно. Фонд является основным механизмом воздействия федеральных органов власти на бюджетную политику субнациональных властей через предоставление им субсидий на осуществление социально значимых расходов. В рамках фонда частично возмещаются расходы на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла; лиц, пострадавших от политических репрессий; по выплате государственного ежемесячного пособия на ребенка гражданам, имеющим детей.

Выбор направления, для которого используется ФССР, определяется тем, что эти вопросы относятся к ведению субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но в то же время приоритетны для Российской Федерации.

В 2002—2004 гг. в качестве приоритетного направления бюджетной политики субъектов Российской Федерации, которое предполагалось стимулировать с помощью ФССР, было определено реформирование жилищно-коммунального хозяйства. На начало 2002 г. федеральный стандарт оплаты населением ЖKУ соблюдался менее чем в 1/10 субъектов Российской Федерации.

В целях исправления данной ситуации был использован принципиально новый для российской бюджетной системы механизм. Сущность подхода, создающего заинтересованность региональных властей в осуществлении реформы жилищно-коммунального хозяйства, заключалась в установлении зависимости между параметрами, характеризующими ход проведения реформы ЖKХ в регионе, и объемом предоставляемой финансовой помощи.

284 Часть II. Финансовая и денежная системы Механизм распределения ФССР с целью реформирования ЖKХ можно охарактеризовать следующим образом:

1) средства предоставлялись на основе долевого возмещения фактически произведенных расходов территориальных бюджетов средствами финансовой помощи из федерального бюджета;

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 10 |





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.