WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 ||

2. Начиная с 2007 г. выполнению основной задачи ФФПР (выравниванию уровня бюджетной обеспеченности регионов) стали мешать попытки достичь с помощью одного финансового инструмента нескольких подчас противоречивых целей политики межбюджетного регулирования. Так, в методику распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации были внесеRawls J. A Theory of Justice. Harvard University Press, 1999 [originally published 1971].

Глава 8. Финансовый федерализм ны изменения, создающие механизм стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы1 и сложные компенсационные механизмы, положительно зависящие от финансового положения региона (чем лучше финансовое положение, тем больше компенсация потерь от изменения формулы распределения дотаций из ФФПР). Однако данные инструменты стимулирования и компенсации не способствуют снижению числа дотационных регионов. Регион, однажды получивший дотацию из Фонда финансовой поддержки регионов, с высокой долей вероятности будет получать трансферты и в будущем, даже если необходимость в них давно отпала, а доля дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в доходах региона стала несущественной. Таким образом, данные механизмы стимулирования и компенсации в реальности увеличивают число регионов-реципиентов и препятствует росту числа регионов-доноров (рис. 8.6).

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Примечание. Представленные на рис. 8.6 данные приведены с учетом объединения субъектов Российской Федерации. Для того чтобы сопоставить число регионов, получающих дотации из ФФПР в разные годы при различном числе субъектов Российской Федерации, в качестве эталонного был выбран 2010 г. Например, если в 2010 г. Таймырский и Эвенкийский автономные округа не получают дотаций из ФФПР вследствие их объединения с Kрасноярским краем, мы не учитываем данные регионы как получателей дотаций из ФФПР за весь рассматриваемый период (аналогичный подход применяется и к самому Kрасноярскому краю в 2009 г.). Такой способ расчетов используется для того, чтобы выделить чистый эффект влияния формулы распределения дотаций из ФФПР на число регионов, получающих дотации из ФФПР, от эффекта объединения регионов.

Рис. 8.6. Число регионов, получающих дотации из ФФПР В 2008—2010 гг. при расчете налогового потенциала в случае если темпы роста объема прибыли крупных и средних организаций, фонда начисленной заработной платы работникам организаций по субъекту РФ превышают темпы роста объема прибыли крупных и средних организаций, фонда начисленной заработной платы работникам организаций, сложившегося в среднем по РФ, то объемы прибыли крупных и средних организаций, фонда начисленной заработной платы работникам организаций по субъекту РФ принимаются на уровне среднероссийского показателя. В 2007 г. аналогичный порядок применялся к величине добавленной стоимости по субъекту РФ.

304 Часть II. Финансовая и денежная системы 8.4. Влияние на состояние межбюджетных отношений и субнациональных финансов изменения порядка выборов глав субъектов Российской Федерации 15 декабря 2004 г. были опубликованы поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». По новой схеме выборов отменяются прямые выборы глав исполнительной власти регионов, взамен вводится утверждение лица, претендующего на данный пост, законодательным органом власти субъекта Федерации. При этом кандидатуру на пост главы исполнительной власти предлагает Президент РФ. Новый порядок избрания глав субъектов Федерации оказал определенное влияние на состояние межбюджетных отношений и субнациональных финансов.

Можно выделить некоторые последствия данного решения.

1. С точки зрения оптимизации системы управления переход к новой системе выборов глав субъектов РФ расширил возможности федерального центра по оптимизации структуры органов исполнительной власти в регионах, устранению дублирования функций между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также полпредами президента. Следует отметить, что решение всех перечисленных задач могло быть осуществлено без изменения системы выборов глав субъектов РФ, путем совершенствования федерального законодательства в области разграничения полномочий, а также повышения эффективности структуры собственно федеральных органов исполнительной власти.

2. Отмена прямых выборов губернаторов позволяет относительно более легко реализовывать в регионах административно несложные мероприятия по достижению приоритетов федеральной политики, обоснованных с точки зрения федерального центра (реализация национальных проектов по направлениям региональной политики, обеспечивающих долгосрочные положительные экстерналии), что сложнее осуществить в условиях выборных региональных властей, вынужденных отражать предпочтения собственных избирателей. Следует, однако, отметить, что в условиях фискального федерализма решение подобных вопросов согласования приоритетов федеральной и региональной политики может осуществляться не за счет навязывания региональным властям предпочтений центра, а путем более тщательного разделения полномочий и сфер ведения центра и регионов, при котором центр обеспечивает достижение приоритетных для него целей за счет финансовых инструментов, находящихся в его компетенции, а не в компетенции региональных властей.

Результаты проверки эмпирических гипотез1 указывают на снижение зависимости от налоговых доходов основных статей расходов (здравоохранение, образование и жилищно-коммунальное хозяйство), важных для федерального центра, что интерпретируется нами как результат не только насыщения потребностей населения по этим статьям расходов, вызванного общим увеличением ресурсов региональных властей в условиях экономического роста, но и приоритетного фи Синельников-Мурылев С. и др. Проблемы перехода от выборности к назначаемости губернаторов. М.: ИЭПП, 2007.

Глава 8. Финансовый федерализм нансирования данных отраслей по сравнению с другими статьями расходов регионального бюджета. Это подтверждается увеличением зависимости этих статей от финансовой помощи в условиях перехода к назначаемости губернаторов: в целях улучшения показателей отчетности перед центром губернаторы в приоритетном порядке направляют получаемую финансовую помощь на финансирование расходов, приоритетных для федерального центра.

3. В простых моделях общественного выбора, если расходы правительства на предоставление общественных благ сильно отклонились бы от предпочтений медианного избирателя, такое правительство было бы смещено оппозицией, которая предложила бы расходы, более соответствующие предпочтениям медианного избирателя1. Однако на практике несоответствие финансовой политики губернатора предпочтениям населения региона формально могло снизить поддержку губернаторов на повторных выборах, которую тем не менее перед следующими выборами часто удавалось обеспечить путем выделения дополнительных расходов на финансирование социально значимых общественных благ (повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, благоустройство городов и поселков и др.). Это означает, что региональная бюрократия могла обеспечивать себе регулярную поддержку путем использования различных механизмов манипулирования общественным мнением и голосами отдельных групп избирателей2.

В рамках системы взаимоотношений между федеральным центром и выборными главами регионов это создает возможность неэффективного распределения ресурсов, которое нельзя исправить имеющимися инструментами межбюджетных отношений. На практике подобная ситуация может приводить к возникновению политико-деловых циклов в расходах региональных бюджетов. Устранение таких циклов при отказе от прямых выборов губернаторов, с одной стороны, отражает меньшее манипулирование общественным мнением путем варьирования расходов региональными властями, а с другой — говорит об отсутствии необходимости приобретения поддержки избирателями региональных властей, что приводит к меньшему соответствию объема и структуры региональных расходов предпочтениям населения и вызывает снижение общественного благосостояния.

Результаты оценок3 показывают, что в 1999—2003 гг. приближение к моменту перевыборов губернаторов обычно сопровождалось увеличением расходов по основным статьям региональных бюджетов, тогда как в 2004—2007 гг. значимых свидетельств о влиянии срока до выборов/назначения на величину расходов не обнаружено. Это можно интерпретировать таким образом, что в результате перехода от выборности к назначаемости губернаторов необходимость в получении дополнительной поддержки избирателей путем увеличения расходов отпала. Такая ситуация может быть оценена как положительное следствие проведенной реформы с учетом того, что значительная часть предвыборного увеличения расходов не была эффективной. Однако наблюдаемое исчезновение политико-делового цикла указывает также на снижение степени учета интересов избирателей при определении финансовой политики региональных властей.

Downs A. An Economic Theory of Democracy. New York, (1957); Harper, Black, Duncan. The Theory of Committees and Elections. Cambridge, UK: Cambridge University Press (1958).

Теоретическое описание модели см. в: Political Business Cycles and Inflation Stabilization Veiga. Francisco: NIPE Working Papers, 2002.

Ibidem.

306 Часть II. Финансовая и денежная системы Более детальный анализ позволяет сделать предположение о том, что в реальности политико-деловой цикл в регионах полностью не исчез, а лишь был синхронизирован с политико-деловым циклом на федеральном уровне. Об этом свидетельствуют повышение с 1 февраля 2008 г. заработной платы работникам бюджетной сферы в субъектах РФ на 14%, а также иные решения, принимаемые региональными властями в зависимости от проведения федеральных выборов.

Например, в Челябинской области 29 ноября 2007 г., накануне выборов в Государственную Думу и в преддверии выборов Президента Российской Федерации, был принят Закон № 220-ЗО «О звании “Ветеран труда Челябинской области”», согласно которому был изменен порядок присвоения звания «Ветеран труда». Право на это звание появится у всех пенсионеров по возрасту при наличии стажа 35 лет для женщин и 40 лет для мужчин. До этого «ветеранами труда» могли стать только пенсионеры, имеющие правительственные награды и грамоты. В 2007 г. в Челябинской области звание «Ветеран труда» имели 384 тыс. человек, а с 1 января 2008 г.

право на звание получат еще почти 300 тыс. человек. Вместе со званием эта категория населения получила право на льготы — это 50%-я оплата услуг ЖKХ и твердого топлива, бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте, а также льготы на стоматологическую помощь, услуги связи и др. Сумма на финансирование льгот ветеранам труда была увеличена на 1 млрд 550 млн руб. Сразу после выборов Президента Российской Федерации в Челябинской области прошла монетизация льгот: с 1 мая 2008 г. ветераны труда, труженики тыла, реабилитированные и репрессированные жители Челябинской области стали платить за проезд в общественном и пригородном транспорте.

4. Построение системы межбюджетных отношений, разграничения полномочий между уровнями государственной власти, принятия прочих решений в области реформы бюджетной системы до 2005 г. было построено на предпосылке о сохранении независимости региональных властей в рамках своей компетенции.

Изменение системы стимулов и ответственности для региональной власти приводит не только к тому, что внедренные в последние годы с высокими затратами в практику межбюджетных отношений инструменты и институты окажутся не в полной мере результативными, но и к поиску новых, основанных на принуждении и иерархическом контроле механизмов межбюджетного регулирования. Последнее лишь усилит тенденции к централизации и проявлению негативных эффектов новой системы. Здесь уместно вспомнить о внедряемой в настоящее время системе оценки результатов работы губернаторов1. Не вдаваясь в детальный анализ данной системы показателей с точки зрения теории фискального федерализма, можно отметить один системный недостаток практически любого механизма, создаваемого федеральным центром для оценки деятельности субфедеральных властей с последующими организационными и кадровыми выводами по результатам данной оценки. Задача субфедеральных властей состоит в том, чтобы предоставить определенный набор необходимых общественных благ за определенную цену в виде налогов с целью максимизации общественной функции полезности граждан данной территории. Все же методики, созданные федеральным центром, вольно или невольно учитывают интересы федерального центра в регионах. Остается также открытым вопрос, можно ли применить даже идеально написанную Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Глава 8. Финансовый федерализм методику на практике, так как это связано с двумя трудноразрешимыми проблемами:

— подбором объективных показателей, которые, с одной стороны, адекватно отражают эффективность работы губернатора, а с другой — относительно доступны и в минимальной степени могут быть искажены в результате соответствующих действий региональных властей;

— проблемой политического выбора федерального центра между лояльностью губернатора, его политическим весом, с одной стороны, и степенью соответствия его действий критериям федерального центра — с другой.

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.