WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 12 |

В то же время Бюджетный кодекс не раскрывает, как увязывать финансирование государственных (муниципальных) заданий с необходимостью выделения ассигнований бюджетным учреждениям в соответствии со сметой доходов и расходов. Бюджетное учреждение определяется в Бюджетном кодексе как государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений является одним из предусмотренных Бюджетным кодексом направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Подобная двойственность, имманентная для бюджетного учреждения как организационно-правовой формы поставщика бюджетных услуг, неизбежно будет тормозить реальную действенность государственного (муниципального) задания как механизма управления и тем более бюджетирования по результатам.

В то же время Бюджетный кодекс предусматривает возможность выделения бюджетных ассигнований на оказание государственных и муниципальных услуг не только бюджетным учреждениям, что расширяет возможности использования такого инструмента, как государственное (муниципальное) задание. Возможно предоставление бюджетных субсидий автономным учреждениям, а также некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями. Kроме того, к данной категории относятся бюджетные ассигнования на оплату контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. При этом в условиях трехлетнего бюджета возможен переход от годовых контрактов к среднесрочным, что увеличивает возможности для оценки результативности поставщиков бюджетных услуг и их ориентации на цели и задачи субъектов бюджетного планирования.

172 Часть II. Финансовая и денежная системы Бюджетный кодекс также вводит разделение бюджетных ассигнований на используемые для исполнения действующих и принимаемых обязательств1. Планирование бюджетных ассигнований раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств обязательно с 1 января 2009 г., до этого использование данного инструмента является добровольным.

При этом необходимо отметить, что раздельное планирование бюджетных ассигнований на действующие и принимаемые обязательства является предпосылкой внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, но само по себе не может рассматриваться как механизм БОР. Бюджетный кодекс не включает никаких разъяснений по вопросу о том, какие механизмы бюджетного планирования должны использоваться применительно к ассигнованиям на исполнение действующих и применяемых обязательств. В нем нет никаких упоминаний о сформулированном в Kонцепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. принципе конкуренции за бюджетные ресурсы в рамках бюджета принимаемых обязательств.

Наконец, в Бюджетном кодексе содержится еще один инструмент, который потенциально может использоваться в рамках результативно-ориентированного бюджетирования, — это обоснование бюджетных ассигнований, под которым понимается документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). Однако механизмы его использования в Бюджетном кодексе вообще не раскрыты.

И хотя практический опыт внедрения БОРа ограничен преимущественно федеральным уровнем и рядом субъектов Федерации, уже сейчас виден основной недостаток нормативного регулирования БОРа в России: до сих пор разработка таких первоочередных документов о деятельности органов исполнительной власти, как ДРОНДы и Сводный доклад, происходит не совместно, а скорее параллельно с процессом формирования и обоснования СБП необходимых бюджетных ассигнований в рамках подготовки закона о бюджете. Таким образом, сфера применения БОРа фактически ограничена выполнением планово-аналитической и мониторинговой функций в рамках оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств, в то время как БОР должен быть неотъемлемым элементом бюджетного процесса, обосновывающим заявленные в законе о бюджете потребности СБП и Правительства.

Более того, Сводный доклад должен быть встроен в структуру плановых стратегических документов таким образом, чтобы ему отводилась функция связывающего звена между посланиями Президента РФ, Kонцепцией (стратегией) долгосрочного социально-экономического развития РФ, с одной стороны, и ДРОНДами, отраслевыми стратегиями и программами комплексного развития регионов — с другой. Важно обеспечить, чтобы все цели Сводного доклада были отражены в соответствующих задачах, программах и непрограммных мероприятиях СБП, представленных как раз в ДРОНДах.

В настоящее же время сводный доклад не только находится в правовом вакууме, так как Положение о Сводном докладе определяло порядок разработки сводного доклада только на один среднесрочный период (2006—2008), но и носит Бюджетный кодекс РФ отказался от терминов «бюджет действующих обязательств» и «бюджет принимаемых обязательств», применявшихся в предшествующих нормативных документах.

Однако нам данные термины представляются удачными, и для простоты изложения в данной работе соответствующая терминология сохранена.

Глава 5. Бюджетная политика и состояние финансовой системы исключительно формальный характер, выполняя роль промежуточного звена между заявленными приоритетами социально-экономического развития страны и комплексом мероприятий СБП на трехлетний период. На практике он не является тщательно проработанной программой комплексного развития, устанавливающей целевые ориентиры для последующей разработки планов деятельности СБП на среднесрочную перспективу.

Помимо совершенствования процедур подготовки докладов СБП или Сводного доклада Правительства РФ принципиально важным остается вопрос о повышении эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности.

В пользу совершенствования системы мониторинга результатов внедрения БОР свидетельствует и то, что ежегодный расчет эффективности деятельности СБП позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от тех видов расходов, которые осуществляются «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования их объективной необходимости.

По итогам выявленных в результате мониторинга недостижений заданных показателей результативности решение о целесообразности применения мер ответственности к тому или иному субъекту планирования должно приниматься с учетом конкретных обстоятельств, при этом выбор мер ответственности может осуществляться из следующего примерного перечня:

• дисциплинарные санкции к должностным лицам, по вине которых не достигнуты заданные показатели результативности;

• политическая ответственность (отставка) руководителей субъекта бюджетного планирования, по вине которых не достигнуты заданные показатели результативности;

• временное исключение главного распорядителя бюджетных средств из распределения бюджета принимаемых обязательств;

• сокращение бюджета действующих обязательств. Допускается только в случаях прекращения реализации конкретной ведомственной целевой программы в связи с признанием ее неэффективной и в пределах ассигнований по этой программе либо в связи с сокращением числа подведомственных субъекту планирования бюджетополучателей в процессе оптимизации бюджетной сети.

Здесь важно подчеркнуть, что для проведения анализа достижения тех или иных утвержденных в ДРОНДах показателей деятельности СБП необходимо установить требования к методике их формирования (расчета) и источникам данных. Также при использовании статистических данных следует нормативно определить ведомства (организации), ответственные за сбор данных, при использовании экспертных оценок — требования к формированию и возможный состав экспертов. Это позволит повысить объективность представленных значений показателей.

Также целесообразно осуществлять анализ результативности не только в разрезе целей и задач СБП, исследуя динамику целевых показателей, но и по видам деятельности (нормотворческая, имущественно-хозяйственная и обеспечивающая), и по экономическому содержанию осуществляемых мероприятий (текущая и инвестиционная деятельность), и по программному характеру (программная и непрограммная деятельность).

174 Часть II. Финансовая и денежная системы Помимо формирования системы индикаторов для оценки результативности деятельности СБП необходимо обязать СБП для каждого мероприятия (особенно нормотворческого) осуществлять оценку регулирующего воздействия предлагаемого проекта нормативно-правового документа с закреплением итоговых результатов такой оценки в плане мероприятий.

Отдельно следует отметить, что обязательное внедрение программно-целевого бюджетирования предусмотрено только на федеральном уровне, хотя программно-целевые принципы управления бюджетными расходами применимы на любом уровне бюджетной системы — региональном, местном, а также на уровне государственных предприятий. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела. Более того, БОР не является неким устоявшимся, раз и навсегда определенным комплексом методов и приемов управления государственными расходами, поэтому адаптация его под различные условия хозяйствования и уровни власти вполне возможна, особенно принимая во внимание те выгоды, которые несет применение БОР, позволяя:

• распределять бюджетные ресурсы не по видам затрат, а по стратегическим целям;

• предоставлять конечные услуги, на которые реально предъявляется спрос;

• осуществлять выбор наиболее экономичного способа предоставления государственных услуг;

• повышать прозрачность и обоснованность бюджетных расходов;

• определять социальный и экономический эффекты от услуги, а не только стоимость ее предоставления;

• переносить акцент с внешнего контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутренний аудит эффективности бюджетных расходов и т. д.

Тем не менее очевидность потенциальных выгод БОРа отнюдь не является достаточным условием его успешного внедрения на субнациональном уровне.

Анализ процессов внедрения инструментов результативно-ориентированного управления и бюджетирования на региональном и местном уровнях показал, что основная проблема в данной сфере состоит в неопределенности направлений реального использования соответствующих инструментов в управленческой практике. Только определив, для каких целей используются данные инструменты и как они должны воздействовать на мотивацию участников бюджетного процесса, можно предложить направления совершенствования данных инструментов и изменения их дизайна.

Представляется, что соответствующие инструменты могут использоваться для решения трех управленческих задач:

1) организации цивилизованного «торга» за ресурсы между политическим руководством региона (муниципального образования) и субъектом бюджетного планирования;

2) реализации административной реформы в рамках как субъекта бюджетного планирования, так и системы регионального (муниципального) управления в целом;

3) организации взаимодействия субъекта бюджетного планирования с поставщиками бюджетных услуг.

Глава 5. Бюджетная политика и состояние финансовой системы 5.3.3. Динамика государственной инвестиционной деятельности в России. Формирование институтов развития и их перспективы На протяжении последних лет задачей номер один в экономической сфере является потребность в диверсификации структуры российской экономики, снижении ее зависимости от экспорта углеводородов, что предполагает повышение конкурентоспособности обрабатывающих отраслей и сектора услуг. Для решения этой задачи необходимы как благоприятные условия хозяйствования, так и существенные инвестиционные ресурсы. Пока же по уровню инвестиционной активности Россия проигрывает своим основным конкурентам и партнерам, причем не только Kитаю и Индии, но и ряду стран СНГ и Восточной Европы. Последствия инвестиционного кризиса 1990-х годов были такой силы, что даже после 9-летнего периода экономического роста общий объем инвестиций в основной капитал достиг к 2008 г. лишь отметки 56% по отношению к уровню 1990 гг. (рис. 5.6).

% 31 25 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 ГоГоды д Источник. Росстат.

Рис. 5.6. Динамика инвестиций в основной капитал, % к 1990 г.

Вместе с тем нельзя сказать, что источников для инвестирования в стране недостаточно. Так, на протяжении последних 8 лет при исключительно благоприятном сочетании факторов высокой деловой активности отечественного бизнеса и конъюнктуры мировых цен на энергоресурсы доля валового сбережения находилась в интервале 29—36% ВВП, в то время как инвестиции в основной капитал за тот же период колебались на уровне 16—17% ВВП, что составляло примерно половину от сберегаемых средств.

Совершенно очевидно, что для российской экономики такая большая разница между сбережениями и накоплением, подчеркивающая факт недоиспользования имеющихся ресурсов, является недопустимой. Поэтому для обеспечения условий 176 Часть II. Финансовая и денежная системы инновационно-производственного экономического роста, на наш взгляд, вполне приемлемым значением нормы накопления основного капитала является ее повышение хотя бы до 25% ВВП, причем в условиях устойчивого профицита бюджета определенное расширение масштабов прямого участия государства выглядит вполне оправданным. Более того, мировой опыт показывает, что для большинства развитых стран объем государственных инвестиций составляет 4—5% ВВП, в то время как в России этот объем ниже 3% ВВП (табл. 5.13).

Таблица 5.Структура инвестиций в основной капитал, % к ВВП Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Инвестиции в основной 15,95 16,82 16,29 16,51 16,81 16,70 17,60 20,капитал, всего Всего инвестиции из бюджета 3,62 3,13 2,79 2,71 2,33 2,65 3,55 4,расширенного правительства В том числе: 0,86 0,87 0,82 0,93 0,69 0,94 1,23 1,из федерального бюджета из консолидированных бюдже- 2,07 1,87 1,65 1,66 1,53 1,65 2,23 2,тов субъектов РФ из бюджетов внебюджетных 0,69 0,39 0,32 0,12 0,11 0,07 0,09 0,фондов Источник. Росстат.

Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 12 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.