WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |
МеМуМы. Метод(олог)ические Мучения в России Н.Хананашвили, Москва «А в попугаях-то я гораздо длиннее!» Кое-что о железной логике удава.

Значимость и важность использования программно-целевого подхода (ПЦП) для реализации актуальных социально-экономических задач давно признаны и, казалось бы, очевидны для отечественных управленческих структур. При этом сам по себе ПЦП отнюдь не стал достаточно хорошо освоенным инструментом российской социальной политики. Большинство принимаемых и реализуемых целевых программ оказываются либо проваленными, либо слабо эффективными, и уж во всяком случае, не подвергнутыми серьёзному анализу и независимой внешней оценке. Более того, мало кого интересует и «инструментальная инфраструктура» таких программ, например, индикаторы их реализации. Причём авторы программ не утруждают себя работой по разграничению индикаторов мониторинга (свидетельствующих о положении с реализацией программы или той либо иной её составляющей) и индикаторов результативности и эффективности действий в рамках программы или самой программы в целом. В итоге подавляющая часть усилий органов власти при реализации таких программ сводится к достижению изначально установленных показателей, что зачастую приводит к манипуляции цифрами, начётничеству и «статистическому лукавству». Понятно, что в таком случае содержательная, а не цифровая, эффективность оказывается даже не второстепенной задачей.

На первый план выходят: демонстрация затрачиваемых усилий, фактор обязательного освоения ассигнуемых средств и количество обслуженных жителей той или иной категории.

В период нового этапа социального реформирования система управления социальной сферой вновь взялась за нормативно-правовую деятельность, связанную с проведением тех или иных среднесрочных программ. Предпринимаются усилия и по обеспечению понимания, как же реализуются те или иные правовые нормы. В связи с этим активизировалась работа в области методологии и методическому описанию тех или иных нормативных правовых актов, а также программно (или околопрограммно) организованных действий.

История, начавшаяся ещё в 1997 году, когда была принята «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов»1, продолжается и, к несчастью для нашей страны, примерно на том же научнометодическом уровне, как и тогда.

Следует, правда, отметить, что ранее власти даже не удосуживались проинформировать общественность о своих методических разработках, а ставили перед свершившимся фактом принятых программ, до подробной Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, №10, ст. 1231.

детализации индикаторов эффективности в которых дело и не доходило, как, разумеется, не доходило и до их разумной практической реализации.

Дескать, мы и сами учёные, без вас разберёмся. К чему это приводило и приводит мы все знаем по крылатому выражению нашего бывшего премьера В.С.Черномырдина...

Теперь же подобные подробности (в качестве широко публикуемых постановлений и приказов правительства, министерств и ведомств) становятся действием системообразующим, что, безусловно, радует. Однако раскрытие подобной информации чревато для самой власти проявлением и дефектов компетентности, которые ранее скромно вуалировались за пеленой «служебного пользования». Что автор и попытается сделать на нескольких, достаточно свежих примерах.

Назвать то, что будет представлено ниже, анализом в полном смысле трудно, поскольку не считаю это в данном случае своею задачей. Хочу лишь обратить внимание на некоторые, наиболее заметные моменты, ясно характеризующие качество представленных нормативных правовых актов органов государственной власти федерального уровня.

Итак, для демонстрации предлагаю взглянуть на три документа.

Причём кратко рассмотрены они будут последовательно.

1. «Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации», утверждённая Постановлением Правительства РФ от 19 августа года №694.Начну с того, что в приведённой методике (пункт 2) мониторинг подразделяется на текущий, то есть – мониторинг по той или иной отрасли (подотрасли) законодательства и той или иной группы нормативных правовых актов, и оперативный, то есть мониторинг свежее принятых актов – в течение года.

1) Пункт 3 определяет понятие мониторинга следующим образом:

«Мониторинг правоприменения включает в себя сбор, обобщение, анализ и оценку практики применения…» далее следует список нормативных правовых актов (НПА), подлежащих мониторингу. К этому списку я вернусь чуть позже. Здесь же отмечу, что оценка вполне правомерно считается элементом, очевидно выходящим за рамки мониторинга3.

2) Что же касается перечня НПА, то в нём по странному стечению обстоятельств я не обнаружил международных договоров Российской Федерации, которые, на основании нормы части 4 статьи 15 Конституции РФ, являются неотъемлемой частью российского права. Правда далее, в пункте 8 (д) указано, что информация о практике применения тех или иных Российская газета от 24 августа 2011 г.: http://www.rg.ru/2011/08/24/metodika-dok.html.

Мониторинг – систематический сбор и обработка информации, которая может быть использована для улучшения процесса принятия решения, а также, косвенно, для информирования общественности или прямо как инструмент обратной связи в целях осуществления проектов, оценки программ или выработки политики (Википедия).

норм проверяется на соответствие международным обязательствам Российской Федерации, однако о применении самих международных договоров в методике нет ни слова.

3) В методике не удалось обнаружить достаточно внятной классификации мониторинга на внутренний и внешний. В качестве субъектов, осуществляющих мониторинг названы «уполномоченные органы» и «независимые эксперты», однако из представленного текста неясно, как обеспечивается принцип независимости мониторинга, а также возможно ли осуществление общественного мониторинга правоприменения. Учитывая широко распространённую практику привлечения близких к органам власти специалистов в качестве «независимых экспертов», хотелось бы напомнить разумный афоризм: «Эксперт – это всегда человек не из нашего города».

Поскольку задачей формирования, развития и содействия самоорганизации экспертного сообщества власть не занимается, то с качеством экспертной деятельности пока дела обстоят неважно.

4) В перечне показателей, по которым обобщается, анализируется и оценивается информация при осуществлении мониторинга правоприменения отсутствует, например, такой, как оперативность обсуждения и исправления найденных нарушений законодательства или в правоприменительной практике. Зато присутствует столь очевидно репрессивный показатель как «количество случаев привлечённых лиц к ответственности». Разумеется, для органов охраны правопорядке этот показатель будет в дальнейшем нормирован, что неизбежно приведёт к злоупотреблениям – в части борьбы за снижение показателей, а при случае и наказания неудобных и неугодных сотрудников.

5) И, наконец, если рассматривать представленный и уже утверждённый документ с точки зрения обеспечения процедур общественного участия, то возникает вопрос: а рассматривался ли проект данного акта предварительно и публично Если да, то, честно сказать, мне об этом ничего не известно… Если не проходил, то не мешало бы это сделать. И уж во всяком случаю, хотелось бы провести анализ реализации данной методики в рамках названного в ней самой оперативного мониторинга – с помощью заинтересованных общественных структур и их представителей.

2. «Методика проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов». Указанная методика утверждена Приказом Министерства финансов РФ от 29 июня 2011 г. №73н и зарегистрирована в Минюсте РФ 15 августа 2011 г. (Регистрационный №21613)4.

Данный документ представляется заметно более подробным, и анализировать его весь я не стану. Возьму лишь отдельные положения, из которых будет, на мой взгляд, складываться вполне ясная картина качества данной работы Министерства финансов РФ.

Российская газета от 24 августа 2011 г.: http://rg.ru/2011/08/24/byudgety-dok.html.

Для анализа взяты некоторые позиции из Таблицы «Индикаторы оценки достигнутых субъектами Российской Федерации результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов и соответствующие им значения балльной оценки».

1) Начну с того, что в тексте нет пояснений причин, по которым тому или иному значению в таблице выставляются те или иные баллы. Например, в группе индикаторов «ОС» («Обеспечение сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов»*) индикатор ОС7 («Доля условно утверждённых на плановый период расходов бюджета субъекта РФ») начинает отсчитываться только с 7,5% (1 балл) и до «11,5 и более» (баллов). Почему столь узок диапазон измерений И рост доли «условно утверждённых расходов местных бюджетов» – это хорошо или плохо Методика никаких пояснений не даёт.

2) Группа индикаторов «ПР» («Внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти») тоже вызывает вопросы.

А) Например, индикатор ПР1 («Удельный вес расходов бюджета Российской Федерации, формируемых в рамках программ, %»). Считается, что всё, что выше 50% – оценивается в 5 баллов. Однако показатель сам по себе сугубо количественный, из которого вовсе не следует качество самого проектирования и реализации таких программ. В итоге власти субъекта будут бодро отчитываться о полном или подавляющем переводе своей деятельности на ПЦП – при отсутствии какого-либо представления у наблюдателя о качестве и измеряемой и ощутимой эффективности реализуемых программ.

Б) Индикатор ПР4 («Наличие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, определяющего оплату труда руководителей органов исполнительной власти с учётом результатов их профессиональной деятельности») и вовсе представляется не имеющим никакого отношения к данной группе индикаторов. Причём здесь программно-целевые принципы 3) Группа индикаторов «РБ» («Реструктуризация бюджетного сектора») не даёт понимания, удачно ли проходит реструктуризация, затеянная ФЗ-835, поскольку не содержит ни слова о темпах переобучения тех самых 300 000 управленцев сферы образования, здравоохранения, культуры и др. – новым формам хозяйствования.

А) «Доля государственных автономных и бюджетных учреждений субъекта РФ, оказывающих государственные услуги, в общем числе государственных учреждений субъекта РФ» а – о чём будет * Тоже ещё, кстати, не совсем понятно, почему сбалансированность бюджета является фактором эффективности его расходования Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, №19, ст. 2291.

свидетельствовать данный показатель О формальной перерегистрации Об их успешности О чём Б) Индикатор РБ4 («Прирост объёма доходов государственных автономных и бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации от приносящей доход деятельности, %»): какое это имеет отношение к эффективности расходования средств Скорее, данный показатель будет свидетельствовать о коммерциализации деятельности бюджетных учреждений, за счёт нас с вами – получателей услуг.

4) Группа индикаторов «ПА» («Повышение эффективности распределения бюджетных средств»), наверное, необходимый показатель, однако эффективность распределения средств ещё не означает эффективности их дальнейшего расходования. Да и показатели данной группы – на загляденье фактологичны и, в основном, свидетельствуют о «наличии утверждённого бюджета» (индикатор ПА1), «наличии утверждённого порядка и методики планирования бюджетных ассигнований субъекта РФ» (индикатор ПА2) и т.п. Из 14 индикаторов 9 являются фактологическими, из которых сложно сделать хоть какие-то выводы о повышении эффективности распределения бюджетных средств.

Продемонстрирую невысокий уровень качества формулирования названий индикаторов на примере индикатора ПА6 «Наличие нормативно установленной обязательности проведения публичных обсуждений проектов долгосрочных целевых программ субъекта Российской Федерации».

Замечаний к формуле несколько:

- наличие нормативного акта не означает фактического проведения каких-либо обсуждений, я даже уж и не говорю о сущностном и содержательном;

- публичное обсуждение проектов не обязательно влечёт за собою учёта полученных замечаний;

- обсуждение проекта – это лишь начало пути: крайне важно, чтобы осуществлялся мониторинг выполнения данных программ в ходе их реализации. А ещё важно проводить публичное обсуждение результатов выполнения осуществлённых программ по итогу.

Однако ничего вышесказанного из текста содержания индикатора, к сожалению. не следует.

5) Группа индикаторов «ГУ» («Оптимизация функций государственного и муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения»). Все три индикатора не дают представления об оптимизации управления.

А) ГУ1 – доля государственных услуг субъекта РФ по осуществлению юридически значимых действий, предоставляемых в электронной форме (не означает роста качества и эффективности, способен разве что фиксировать оперативность и потенциал упрощения их предоставления);

Б) ГУ2 – публикация данных мониторинга качества финансового управления главных распорядителей бюджетных средств субъекта РФ - фактологический и никак не свидетельствует о самом качестве финансового управления. Скорее, данный индикатор можно назвать инжикатором открытости информации, но не более;

В) ГУ3 – доля функций исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, в отношении которых утверждены административные регламенты их исполнения, % – тоже, хотя и характеризует степень регламентированности действий органов власти, вряд ли обеспечивает их оптимизацию и эффективность. Перефразируя народную поговорку, вполне допустимо заметить, что наличие регламента с успехом компенсируется необязательностью его выполнения.

И это – всё! Из перечня индикаторов ничего нельзя сказать о том, как будет контролироваться оптимизация муниципального управления, о муниципальном уровне ни слова.

На мой взгляд, в качестве фактора оптимизации функций государственного и муниципального управления могло бы рассматриваться создание системы общественного (внешнего) мониторинга и контроля.

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.