WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

Возьмем, для примера, такой документ как проект бюджета того или иного органа публичной власти. Вроде бы он охватывается понятием «документированная информация, создаваемая государственным органом или органом местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями». Но в любом ли случае нам его обязаны предоставить! Вопрос остается открытым… Или возьмем переписку одного органа власти с другим по поводу решения вопроса, что именно будет построено под окнами моей квартиры! Ведь она так же охватывается понятием «иная документированная информация, относящаяся к деятельности указанных органов». Опять открытый вопрос… Хорошим продвижением вперед по сравнению с предыдущими вариантами этого законопроекта ( их с 2002 г. было неcколько ) стало закрепленное в данном законопроекте определенное расширение предмета доступа, путем включения в него наряду с той информацией, что наработал сам орган власти еще и поступившей в него извне «документированной информации». Но эта новация (п.1 ч.1 ст.1) не получила отражения в наименовании законопроекта, оставив тем самым нормативный источник для будущих конфликтов по поводу ответа на вопрос, а всю ли «документированную информацию», поступившую в обязанный орган этот орган обязан предоставлять по запросу Эта тонкость, но такая, которая способна создать солидные проблемы. Не зря ведь европейская доктрина и, во-многом, законодательная практика, при определении и закреплении предмета доступа оперирует не категорией «информация о деятельности», а категорией «доступ к информации, находящейся в распоряжении органов власти».

Вторая категория более широкая и более демократична по своей сути, ибо исходит из продвинутого понимания принципа информационной открытости власти: любая информация, которой располагают органы публичной власти в рамках общего правила должна быть открыта, поскольку по своей сути она является информацией, распоряжение которой должно принадлежать обществу и которой орган публичной власти лишь пользуется и владеет, не выходя за пределы этих правомочий.

Подойдем к проблеме четкости формулировки основного предмета или объекта законопроекта еще с одной стороны. Законопроект определяет свой предмет - «информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» исключительно как документированную информацию (п.1 ч.1 ст.1).

Наверное, в целом это правильно. Ведь не случайно новая редакция (2002 г.) Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 25 ноября 1981 г. R (81) странам-членам СЕ «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов» сменила свое наименование. С 2002г. ее предметом является не некая безликая и бестелесная «официальная информация», а более конкретные и предметные вещи именуемыми «официальными документами».

Но что конкретно представляет собой «документированная информация»! Тезаурусная ст.1 законопроекта прямого ответа на этот не содержит. В то же время в ней закреплено общее на сей счет правило, согласно которому «иные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, применяются в значениях, установленных федеральными законами, регулирующими отношения в сфере использования информации, и другими федеральными законами»( ч.2 ст.1) Базовым федеральным законом, регулирующим отношения в информационной сфере является ФЗ 2006г. «Об информации, информационных технологиях и защите информации». И он определяет это понятие как: «зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель»(п.11 ст.2) В то же время анализируемый законопроект предусматривает такие способы предоставления информации, в рамках которых ее документирование вряд ли может быть обеспечено во всех случаях! Например, в ходе использования устного способа (ч.1 ст.8, п. 1 ст. 23 проекта) или путем присутствия на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления (ст.15 проекта).

Далее. Поскольку в нашем мире нет ничего абсолютного, в том числе и абсолютного права доступа, очень важным аспектом обсуждаемой проблемы является вопрос о том, насколько юридически корректно и четко в законопроекте прописаны механизмы необходимых и достаточных ограничений в доступе к той или иной информации К сожалению, уже на уровне принципов, на которых строятся эти механизмы авторы законопроекта, что называются «дают петуха», сбиваясь с традиционного, наработанного веками культуры закрепления законодательных ограничений каких-либо прав, ритма. Вот, скажем, до сей поры юридический мир в контексте ограничений каких-либо прав держался на двух основных китах – принципах:

- каким-то субъектам прав разрешено все, что не запрещено законом;

- каким-то субъектам прав разрешено то, что разрешено законом.

Законопроект фактически предлагает нам третьего ( явно лишнего) кита:

- его субъектам разрешено то, что разрешено подзаконным актом.

Судите сами, с одной стороны, законопроект презюмирует открытость и общедоступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (п. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 5).

Кстати этот принцип отнюдь не правовая новация, придуманная авторами анализируемого законопроекта. Он был закреплен, правда только по отношению к той информации, что составляет «государственные информационные ресурсы Российской Федерации», - еще нормой ст. 10 ФЗ 1995 г. « Об информации, информатизации и защите информации». Знаменуя тем самым очень важную «смену вех», ориентируя впредь нормированию подвергать секретность, а не открытость информации.

В реализации этого принципа ограничения предусматриваются, но только в исключительных случаях, определенных ст.6 законопроекта: «если указанная информация отнесена в установленном федеральными законами порядке к государственной тайне или служебной тайне» (ч. 1). Все вроде бы нормально.

Но стоит только повнимательнее посмотреть на содержание норм ст. законопроекта, как мы сразу же увидим, что в ней приводится перечень информации, которая может быть (диспозитивная норма!) размещена в информационнокоммуникационных сетях, а вот, что касается перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной (норма императивная!) для размещения в информационно-коммуникационных сетях, то право их утверждения делегировано самим государственным органам и органам местного самоуправления (ст. 10).

Кроме того, нельзя не обратить внимание на то, что в статье 6 («Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой ограничен») законопроект «не замечает» и соответственно не включает в себя правовые позиции еще одного очень важного принципа, закрепленного в большинстве законодательств об информационной открытости власти развитых стран мира. А именно: ограничения должны быть четко установлены законом, быть необходимыми в демократическом обществе и пропорциональными целям защиты.

Другими словами, достигнутый на сегодняшний день мировой уровень правового регулирования соответствующих общественных отношений в режиме «открытых правлений» как conditio sine qua non ( непременное условие) требует законодательно закрепленной нормы о принципиальной возможности признания в установленном порядке недействующими имеющихся ограничений права на доступ к информации.

Например, в случае гипотетического преобладания общественного интереса в разглашении информации, содержащей служебную тайну.

В этом контексте особого внимания и изучения заслуживает опыт применения правового института whistle-blowing в современной практике родоначальницы правового закрепления режима «открытых правлений» (1776 г. !!!) – Швеции.

Социально-правовой смысл правового института whistle-blowing можно выразить следующими словами: нельзя держать в секрете то, что в интересах общества должно быть разглашено. Имеется в виду, например, информация, влияющая на состояние окружающей среды или здоровье граждан. Основным предметом разглашения в данном случае выступают те или иные общественно значимые( чаще всего в силу своей общественной опасности) сведения, характеризующие действия или бездействия государственных органов или государственных мужей.

В наших условиях это тем более необходимо, поскольку до настоящего времени ситуация с определением того, какая именно информация будет отнесена в установленном федеральным законом порядке к служебной тайне сама покрыта густым мраком тайны и однозначный ответ на вопрос: что же это такое – служебная тайна вряд ли будет дан скоро.

Пока же «погоду» на этом информационном пространстве определяет лишь недавно приданное публичной огласке (после череды судебных исков от заинтересованных структур отечественного гражданского общества) Постановление Правительства РФ от 3.11.1994 № 1233 «О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» Так вот, п.. 1.2. этого правительственного документа определяет: «К служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространения которой диктуются служебной необходимостью». А п.1.3. Положения устанавливает краткий перечень сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения (нормативные акты, описание структуры органа власти, решения по заявлениям граждан и ряд других). Предоставление любой информации, не попавшей в этот краткий перечень «ограничения ограничений» информации, вполне может диктоваться «служебной необходимостью». То есть, определяться отнюдь не нормами закона или хотя бы правительственного акта, а сугубо усмотрением чиновников нижних этажей публичной власти… Таким образом, можно резюмировать, что отсутствие должным образом установленных федеральным законом ограничений конституционных прав человека и гражданина на доступ к необходимой ему информации,в том числе и к непосредственно затрагивающей его права и свободы, создает благоприятные условия для нарушения этих прав и свобод.

Предложения: Законопроект должен быть перевернут с неудобного для себя «стояния на голове» регулирования того, что можно во власти открыть, в нормальное положение «стояния на ногах» регулирования вполне естественного, но только в пределах необходимого и достаточного уровня секретности и конфиденциальности в отправлении публичной власти.

В частности, его нормы должны содержать не перечень той информации которая должна быть доступной, а перечень информации, которая (как исключение из общего правила) не может быть предоставлена.

В том числе и потому, что первый перечень очень трудно сделать полным.

Всегда есть опасность какую-то важную позицию пропустить. Как лишь один пример, такого пропуска можно сослаться на отсутствие в статье 9 законопроекта, и без того самой объемной, среди упомянутых там нормативных актов ведомств упоминания про административные регламенты и стандарты государственных услуг, которые по смыслу проходящей сейчас административной реформы, являются наиболее важными источниками сведений о порядке деятельности госорганов и качества их работы.

Следующей, после надлежащего определения предмета или объекта закона, проблемой законостроительства, является проблема четкости определения его основных действующих лиц – субъектов закона.

В своей совокупности субъектно-объектный состав закона образует, так сказать, его скелет, технико-юридические параметры которого и являются той самой «печкой», от которой в свою очередь начинает «плясать» качество жизнедеятельности всего законодательного «организма».

В нашем случае основными субъектами закона является следующая информационно связанная пара:

- Управомоченные на доступ к информации лица – лица, запрашивающие информацию и те лица, которые обязываются нормами закона эту информация предоставлять - Лица, предоставляющие информацию В транскрипции нормы п.3 ч.1 ст. 1 законопроекта Управомоченные на доступ к информации лица- лица, запрашивающие информацию именуются «пользователями информации» и включают в себя - «граждан (физические лица) и организации (юридические лица), осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и (или) получающие эту информацию». Что тут вызывает сомнения Во-первых, согласившись, что граждане это всегда физические лица, выразим серьезные сомнения в том, что все и всегда физические лица – граждане, а если и граждане, то всегда ли нашего государства! Пока что налицо явная дискриминация в реализации на территории нашей страны права на доступ к информации по отношению к иностранцам и лицам без гражданства! И те и другие остаются за бортом субъектов этого закона, а Конституция, напомним, говорит нам и авторам законопроекта в том числе о «каждом»! Видимо авторам законопроекта предстоит еще поразмышлять о поиске более традиционных для таких публично-правовых законодательных актов, непосредственно развивающих гарантии конституционных прав граждан, формулировок определений его субъектов. Которые, во всяком случае, должны совершенно четко отразить, что и на нашей территории (как это сделано практически во всех зарубежных аналогах анализируемого законопроекта, число которых уже перевалило за пять десятков) правом на доступ к информации располагают не только граждане, но и иностранцы, и лица и без гражданства.

Теперь об организациях как другом виде субъекта доступа в смысле п.3 ч.1 ст. законопроекта. Проблема в том, что далеко не все из них имеют вроде бы необходимый по буквальному пониманию смысла этой правовой нормы статус юридического лица.

Например, общественные, религиозные организации. Кстати говоря, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 года в контексте права на доступ к информации касался в равной мере и организаций и всех общественных объединений (ч.1 ст. 12). Может быть, стоит вернуться к этому варианту решения проблемы! В рамках анализируемой редакции законопроекта за рамками правового регулирования остаются вопросы получения информации государственными органами и органами местного самоуправления. Не ясно, каким федеральным законом будет регулироваться этот круг отношений. Вместе с тем, представители указанных органов (в особенности органов местного самоуправления) неоднократно публично заявляли, что получение информации из других органов отечественной публичной власти сопряжено для них с разнообразными сложностями, в том числе финансового характера.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.