WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
Экспертное заключение на проекты федеральных законов № 386525-4 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и № 386534-4 «О внесении изменений в статьи 38 и 39 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», прошедших 18 апреля 2007 г. первое чтение в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (подготовлено по заказу Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по коммуникациям, информационной политике и свободе слова в СМИ ) I) по проекту федерального закона № 386525-4 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Необходимые пояснения к проблематике и предыстории законопроекта В ХХI веке мир обрел новое измерение - информационное. В его рамках страны и люди считаются богатыми либо бедными в зависимости от уровня… доступа к социально и личностно значимой информации, степени включенности в мировые информационные и коммуникационные системы.

Легитимно обладать статусом демократического в наши дни в полной мере могут лишь те государства, которые законодательно и фактически обеспечивают на своих территориях режим так называемого «открытого правления». То есть такой режим, при котором каждый, законно находящийся на территории данного государства, имеет право знать насколько эффективно работает механизм публичной власти этого государства.

Любой непредвзятый сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства и правовой доктрины в этом вопросе наглядно покажет, что открытость процессов политического властвования является повсеместно признанным свойством современных демократий.

В этом контексте данный законопроект, направленный, согласно пояснительной записки Правительства РФ к нему, на «обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», то есть как раз на формирование и развитие в Российской Федерации политико-правового режима «открытого правления», весьма и весьма актуален.

Причем актуален, как это на первый взгляд ни парадоксально звучит, уже давно, как минимум лет двадцать (!!!). Дело в том, что свою первую законопроектную ипостась идея информационной открытости отечественной власти получила как раз 20 лет тому назад – в 1987 г. Тогда как страна, так и, естественно, законопроект имели другие названия. В частности законопроект назывался - Закон СССР «О гласности». Тогда он не смог пройти коридоров тогдашней власти.

Вторая серьезная попытка «взять высоту» гласности и открытости процесса политического властвования произошла у нас в 1996 г., когда первый Президент России Б.Н.Ельцин внес в российский парламент законопроект «О праве на информацию». Осенью 1997 г. этот проект успешно прошел первое чтение, а к году был подготовлен рабочей группой ко второму чтению. Однако ответственный комитет Госдумы - тогда это был комитет по информационной политике и связи, - в декабре 2000 года, не представив эту версию законопроекта новому составу Государственной Думы, организовал возвращение к первому чтению и отклонение, с их точки зрения, устаревшего варианта законопроекта.

Закон РФ 1991г. «О средствах массовой информации» нормами статей 38-40 уже более 15 лет по мере своих возможностей пытается восполнить отсутствие до сего дня в российской правовой системе базового федерального закона, закрепляющего принципиальные элементы механизма реализации конституционного права россиян знать.

В соответствии с этими правовыми нормами российские журналисты, что, заметим, отличает их от абсолютного большинства своих зарубежных коллег, имеют гораздо большие юридические возможности по доступу к информации, чем остальные граждане России.

Вместе с тем, важнейшие для достижения целей развития информационного общества в России конституционно-правовые позиции о том, что не только журналист, а каждый (включая и иностранного гражданина и лицо без гражданства, на законных основаниях находящихся на российской территории), имеет право на поиск и получение информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), а органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица не просто «имеют право», а обязаны «обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), так до сего времени и не имеют адекватного и внятного законодательного развития и обеспечения.

Отсутствие законодательно закрепленного механизма реализации предоставленных прав и соответствующих законодательных гарантий затрудняет гражданам, не обладающим статусом журналиста, реально получать ту или иную информацию.

Собственно оценка При анализе и оценке проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» я, как эксперт, занимающийся соответствующей проблематикой все эти два десятилетия, испытываю определенные затруднения в связи с выбором той шкалы критериев, по которой в дальнейшем должен проходить этот анализ и оценка.

Выбор собственно состоит из двух основных вариантов: либо это « гамбургский счет» либо исходя из принципа «лучше что-то, чем ничего».

Кстати, небезинтересно отметить, что стародавнее выражение « гамбургский счет» имеющее, как известно, спортивное, а конкретнее, боксерское происхождение в XXI веке обретает и новый информационный оттенок, поскольку по счастливому совпадению именно Гамбург является общепризнанной информационной столицей Германии!..

В том смысловом контексте, в котором я его применяю здесь, оно означает оценку качества законопроекта с высоты достигнутого на сегодняшний день мирового уровня правового опосредования соответствующих информационных отношений. В том числе, что вполне естественно, - с учетом соответствующих конституционноправовых позиций нашего Основного закона, а равно и политико-правовых установок руководства нашей страны. Прежде всего, ее Президента.

В принципе не отвергая и второй способ оценки, основное внимание при подготовке данного экспертного заключения было сконцентрировано, что наверное вполне естественно, на первом.

А) Гамбургский счет.

Основными, реперными точками отчета для такого способа оценки анализируемого законопроекта являются принципиальные правовые и политико– правовые позиции в своей совокупности составляющие:

а) конституционно-правовые основы обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В частности закрепленные нормами статей 24 и 29, а также ст. 42 Конституции России;

б) международно-правовые основы такого доступа, включающие в себя соответствующие общепризнанные принципы и нормы международного права. В наше время они уже отнюдь не исчерпываются широко известными и упомянутыми при представлении законопроекта 18.04.07 на пленарном заседании Госдумы – Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. и Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. Сегодня в этом ряду находятся соответствующие положения Окинавской хартии глобального информационного общества 2000 г.;

Рекомендации № (2002)2 Комитета Министров государствам - членам Совета Европы «О доступе к официальным документам»; Декларации принципов построения информационного общества, Плана действий, Тунисского обязательства и других документов, принятых на первом и втором этапах Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (2003 - 2005 гг., Женева, Тунис);

Политической декларации и руководящих норм, касающихся защиты прав человека и обеспечения верховенства закона в киберпространстве, утвержденных Комитетом министров в ходе Саммита глав государств и правительств Совета Европы 16-17 мая 2005 года;

в) политико-правовую основу информационной открытости публичной власти в Российской Федерации образуют соответствующие положения ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (особенно 2002 и 2005 гг.), содержащие практически ежегодные нелицеприятные инвективы в адрес отечественного корыстного чиновничества и требования скорейшего закрепления режима информационной открытости отправления российской публичной власти как наиболее эффективного «лекарства от бюрократизма» и прочих недугов действующей в России системы работы государственных институтов.

В утвержденной Президентом России 09.09.02. «Доктрине информационной безопасности Российской Федерации» «нерациональное, чрезмерное ограничение доступа к общественно необходимой информации» в перечне угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина в области информационной деятельности поставлено на достаточно «почетное» четвертое место. Среди источников этих угроз Доктрина справедливо называет «недостаточную разработанность нормативной правовой базы, регулирующую отношения в информационной сфере, а также недостаточную правоприменительную практику».

Среди наиболее важных направлений конкретной деятельности по совершенствованию правового регулирования отношений в информационной сфере жизни личности, общества и государства Доктрина указывает необходимость разработки - «действенных организационно - правовых механизмов доступа средств массовой информации и граждан к открытой информации о деятельности федеральных органов государственной власти «, а также «нормативных правовых актов, определяющих... процедуру судебного разбирательства по фактам противоправных действий в информационной сфере».

При этом Доктрина совершенно справедливо концентрирует внимание еще на одном концептуальном «узле» этой проблематики, не «развязав» который трудно рассчитывать на успех каких-либо конкретных действий в этой чрезвычайно тонкой и деликатной сфере информационных отношений.

Имеется в виду тезис Доктрины о том, что «современные условия политического и социально – экономического развития страны вызывают обострение противоречий между потребностями общества в расширении свободного обмена информацией и необходимостью сохранения отдельных регламентированных ограничений на ее распространение».

В этом же политико-правовом ряду документов, с принципиальными установками которых необходимо сверять достигнутый авторами анализируемого законопроекта уровня их воплощения в конкретные принципы и нормы, необходимо упомянуть и соответствующие установки проекта «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации», подготовленной сотрудниками аппарата Совета Безопасности Российской Федерации в 2006 г.

Существует еще одно важное для оценки законопроекта обстоятельство, на которое совершенно правильно было обращено внимание в докладе официального представителя Правительства РФ статс-секретаря – зам. министра экономического развития и торговли РФ А.В. Шаронова в ходе представления данного законопроекта на пленарном заседании Госдумы 18 апреля 2007 г. Оно заключается в том, что «международный опыт показывает, что подобные законы имеют влияние не только на гражданские права граждан, но и социально-экономическое развитие стран. Так, по оценкам международной организации, которая оценивает информационную открытость, изменение на одно место в рейтинге в сторону улучшения ведёт к увеличению среднегодового ВВП на душу населения порядка на 900 долларов, к увеличению процента прямых иностранных инвестиций примерно на 1 процент и к сокращению инфляции примерно на 0,4 процента. Это связано с тем, что открытость власти повышает доверие населения к власти, доверие инвесторов к власти, снижает инфляционное ожидание, а также издержки бизнеса от взаимодействия с органами власти».

Однако надо прекрасно отдавать себе отчет в том, что такого рода желанные результаты дает отнюдь не любой закон, имеющий в своем названии соответствующие словосочетания, а только тот, кто «строится» по определенным лекалам, ориентированным на то чтобы закон реально работал в предназначенной ему сфере общественных отношений, а не просто «числился» в ряду трудоспособных.

Какими же конкретными технико-юридическими качествами должен обладать работоспособный законодательный акт! Их достаточно много, но в то же время существует и некий минимальный «джентльменский» набор, по наличию либо отсутствию которого можно с достаточной степени определенности, заранее определить степень реальной работоспособности того или иного законодательного «изделия».

Как представляется, в ходе анализа несущих конструкций анализируемого законопроекта, претендующих на включение в этот минимальный «джентльменский» набор, можно выделить несколько следующих принципиальных проблем.

Во-первых, законопроект с достаточной степенью четкости не дает ответа на главный для себя вопрос - что есть информация, являющаяся предметом доступа Да, определенные подсказки на сей счет имеются. Например, в п.1 ст.1 проекта. Там сказано, что это «документированная информация, создаваемая государственным органом или органом местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями, документированная информация, поступившая в орган государственной власти или орган местного самоуправления, а также иная документированная информация, относящаяся к деятельности указанных органов независимо от формы ее распространения» Но эти формулировки недостаточно четки и определенны и, в силу этого, оставляют слишком большое пространство для чиновничьего усмотрения.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.