WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |

8 «Вопросы экономики», № 9, Макроэкономические предпосылки реализации новой модели роста будущих поколений) в период высокой конъюнктуры мировых рынков и замещение выпадающих доходов бюджета и долгового финансирования дефицита бюджета при снижении мировых цен на нефть.

Что касается требований макроэкономической устойчивости к денежно-кредитной политике, то здесь, на наш взгляд, по сути, единственным критерием выступает показатель уровня инфляции.

Россия до последнего времени оставалась страной с высокой по сравнению со странами ОЭСР и крупнейшими развивающимися экономиками инфляцией, и ее устойчивое снижение до сопоставимых уровней имеет ключевое значение. Два других Маастрихтских критерия в области денежной политики — ограничение на уровень процентных ставок и колебания номинального курса национальной валюты — специфические по отношению к странам — кандидатам на вступление в зону евро и не вполне применимы для России.

Новое бюджетное правило Сохраняющаяся зависимость российской экономики от конъюнктуры мировых сырьевых рынков затрудняет проведение антициклической политики внутри страны. Создание Резервного фонда, выделение ненефтегазовых доходов и нефтегазового трансферта были первыми шагами в направлении противодействия внутренним циклическим и внешним конъюнктурным колебаниям. Как показал опыт 2008—2009 гг., в условиях ухудшения внешней конъюнктуры Резервный фонд выполняет свою роль по сглаживанию падения рентных доходов, а также других бюджетных доходов, косвенно зависящих от внешней конъюнктуры.

Однако при наложении на конъюнктурный цикл внутреннего бизнес-цикла возможностей Резервного фонда может оказаться недостаточно, и правительство будет вынуждено идти на масштабные рыночные заимствования. Формирование развитого рынка государственных ценных бумаг (в первую очередь внутренних) не только позволяет сглаживать колебания конъюнктурных (циклических) бюджетных доходов, но и дает центральному банку возможность реализовать на практике политику управления процентными ставками через операции на открытом рынке.

Первое бюджетное правило ввели в России в декабре 2003 г., при создании Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Оно было призвано регламентировать аккумулирование профицита федерального бюджета, формирующегося в виде остатков на счетах бюджета в Центральном банке РФ. В Стабилизационный фонд поступали избыточные (по сравнению с плановым, теоретическим значением доходов при некоторой долгосрочной цене на нефть — цене отсечения, или базовой цене) доходы от добычи и экспорта нефти. Эти доходы складывались из двух составляющих: доли вывозной таможенной пошлины на сырую нефть и доли НДПИ (в отношении добычи нефти).

Величина фактических поступлений, подлежащая зачислению в Фонд, была прямо пропорциональна превышению действующей ставки соответствующего налога над расчетной ставкой, определяемой исходя из «Вопросы экономики», № 9, 2012 С. Дробышевский, С. Синельников-Мурылев базовой цены на нефть (цены отсечения). Таким образом, объем отчислений в Стабфонд зависел от величины превышения текущей цены на нефть над базовой. Средства Фонда можно было использовать на покрытие дефицита федерального бюджета только при снижении цены на нефть ниже базовой. Однако, если накопленный объем средств Фонда превышал 500 млрд руб., сумма превышения могла быть использована и на иные цели.

С 1 января 2004 г. базовая цена была установлена на уровне 20 долл. США за баррель нефти сорта «Юралс», а с 1 января 2006 г. цена отсечения была повышена до 27 долл./барр. Несмотря на продолжившийся рост цен на нефть, дальнейшее повышение цены отсечения не осуществлялось из-за риска увеличения инфляции и усиления зависимости бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры. С 1 февраля 2008 г. Стабилизационный фонд РФ был разделен на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Резервный фонд фактически стал функциональным преемником Стабилизационного фонда, так как это часть средств федерального бюджета, подлежащая обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для его финансового обеспечения. Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта, при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативную величину (10% ВВП), а также за счет доходов от управления его средствами.

Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину, а также за счет доходов от управления средствами ФНБ.

Таким образом, с 2007 г. в России действовало бюджетное правило, основанное как на изъятии части нефтегазовых доходов в суверенные фонды, так и на использовании части нефтегазовых доходов в составе средств федерального бюджета для выполнения прежде всего масштабных социальных программ и финансирования дефицита федерального бюджета посредством так называемых нефтегазовых трансфертов (ст. 96.8 БК РФ). Преимущество такого подхода заключается в его простоте — размер трансферта фиксируется в долях ВВП и не зависит от динамики цен на нефть. Однако с точки зрения консервативности бюджетного планирования данное правило хорошо работает только при относительно больших колебаниях цен на нефть: в ситуации, например, 2000-х годов, когда цены на нефть устойчиво росли, зафиксированный в 2004 г. размер нефтегазового трансферта к 2008 г. заметно отстал бы от фактических поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет РФ. Но в таком случае его размер практически неизбежно был бы существенно пересмотрен в сторону увеличения, поскольку как установление, так и пересмотр величины трансферта трудно обосновать с экономической точки зрения: подобные решения чрезвычайно подвержены субъективизму и лоббистскому давлению. Поэтому применение такого правила не может в должной мере ограничить расходы на безопасном с точки зрения бюджетной сбалансированности уровне.

Кроме того, концепция нефтегазового трансферта основана на жесткой привязке к двум налогам, формирующим нефтегазовые 10 «Вопросы экономики», № 9, Макроэкономические предпосылки реализации новой модели роста доходы бюджета, — экспортной пошлине и НДПИ. Соответственно любое изменение основных параметров (база, ставка, распределение по уровням бюджетной системы) этих налогов приведет к необходимости переопределить размер нефтегазового трансферта и изменить бюджетное правило.

Более адекватным задаче обеспечения бюджетной сбалансированности представляется подход, при котором учитывается зависимость бюджетных доходов от цен на нефть по всем каналам — как прямым, так и косвенным (через цены на экспортируемые энергоносители, влияние на темпы роста экономики, доходы населения, обменный курс и т. д.). Кроме того, желательно учитывать не только конъюнктурные доходы, вызванные колебаниями цен на нефть и газ, но и циклические доходы, связанные с фазой делового цикла. При этом в современных российских условиях деловой цикл в значительной мере формируется под влиянием изменения цен на углеводороды.

По мере диверсификации российской экономики и доходной части бюджета в бюджетном правиле необходимо учитывать не только базовую цену на нефть, но и параметры делового цикла. Иными словами, в среднесрочной перспективе нужно выделять структурные доходы бюджета, при расчете которых учитываются базовая цена на нефть и средние за деловой цикл темпы роста ВВП. При стабилизации колебаний параметров бюджета, вызванных двумя названными причинами, надо учитывать, что в силу изменчивости внешнеэкономической конъюнктуры часть избыточных доходов бюджета придется резервировать, а стабилизировать бюджетные параметры в ходе делового цикла можно, как показывает международный опыт, за счет заимствований.

Подход к формированию бюджетного правила на основе базовой цены на нефть по сравнению с фиксацией величины нефтегазового трансферта сложнее в техническом плане: для его реализации при бюджетном планировании и формировании бюджета на очередной финансовый год необходимо рассчитывать два бюджета — при ожидаемой и базовой ценах на нефть. Соответственно объем доходов бюджета при базовой цене определяет предельный уровень его расходов, а ожидаемый объем доходов бюджета позволяет рассчитать величину поступлений или допустимых изъятий из Резервного фонда.

Таким образом, бюджетное правило должно включать следующие показатели:

— базовая цена на нефть;

— накопление/использование части доходов в Резервном фонде;

— максимально допустимая величина финансирования бюджетного дефицита за счет чистых заимствований;

— предельный размер государственного долга.

Очевидно, вопрос определения базовой цены на нефть в рамках данного правила ключевой. На рисунке 1 показаны динамика цен на нефть сорта «Юралс» в 1991—2012 гг. и два варианта базовой цены:

— базовая цена 1 — среднеарифметическое скользящее среднее цен на нефть за предшествующие 10 лет;

— базовая цена 2 — среднеарифметическое скользящее среднее цен на нефть за предшествующие 5 лет.

«Вопросы экономики», № 9, 2012 С. Дробышевский, С. Синельников-Мурылев Динамика цен на нефть в 1991—2012 гг.

Источники: BP; ЦБ РФ; расчеты авторов.

Рис. Как видно на рисунке, в 1990-х — начале 2000-х годов, когда масштаб колебаний цен на нефть был относительно небольшим, оба показателя базовой цены были близки. Однако начиная с 2005 г. их динамика сильно расходится: пятилетняя средняя цена достаточно быстро сближается с фактическим уровнем цен, а десятилетняя средняя указывает на необходимость сдерживать расходы бюджета.

На рисунке 2 приведены гипотетические значения цен на нефть сорта «Юралс» и обоих вариантов базовой цены в 2010—2020 гг. для двух сценариев: их сохранения с 2012 г. на уровне 100 долл./барр.

(в постоянных ценах) и падения в 2013 г. до 60 долл./барр. и сохранения в дальнейшем на этом уровне (в постоянных ценах).

Сценарии изменения цен на нефть в 2010—2020 гг.

Источник: расчеты авторов.

Рис. Как видно на рисунке, пятилетняя средняя базовая цена практически не оказывает сдерживающего влияния на объем расходов бюджета в случае сценария с ростом цен на нефть («100 долларов за баррель»), а в кризисном сценарии («60 долларов за баррель») она адаптируется к новому режиму (становится ниже текущих сценарных цен в 2018 г.) быстрее, чем десятилетняя средняя. Но накопленный объем допустимых расходов бюджета в 2013—2017 г. заметно превосходит аналогичный показатель в 2013—2020 гг., наблюдаемый при 12 «Вопросы экономики», № 9, Макроэкономические предпосылки реализации новой модели роста десятилетней средней базовой цене (17,6 против 15,1% ВВП). Кроме того, максимальный объем «разрешенного» по правилу дефицита бюджета при пятилетней средней базовой цене может достигать 5,0—5,5% ВВП, а при десятилетней средней он не превышает 2,0% ВВП.

Таким образом, с нашей точки зрения, в качестве базовой лучше использовать расчетную цену на нефть сорта «Юралс», полученную как скользящее десятилетнее среднее. При данной базовой цене обеспечиваются максимально равномерное накопление средств в Резервном фонде и их постепенное, умеренное расходование в случае неблагоприятного развития событий на мировом рынке нефти.

Накопленный объем средств в Резервном фонде должен позволять финансировать дефицит бюджета на протяжении двух-трех лет. Тогда можно плавно адаптировать расходы бюджета к новому уровню по сравнению с одноразовым сжатием за один бюджетный период. Расчеты показывают, что для выполнения этих условий объем средств в Резервном фонде должен составлять 6—8% ВВП. Например, в условиях, по сути, кризисного сценария («60 долларов за баррель»), при котором цена на нефть падает по отношению к предшествующему уровню на 40%, средств Резервного фонда в размере 6% ВВП, по нашим расчетам, хватит на финансирование дефицита бюджета на протяжении 2,5 лет. Поскольку в данном сценарии предполагается затяжной характер снижения цен на нефть (они остаются на уровне ниже десятилетних средних на протяжении 9 лет), после исчерпания средств Резервного фонда могут потребоваться либо пересмотр правила, либо финансирование дефицита бюджета за счет рыночных заимствований (если позволяет рыночная конъюнктура).

При достижении целевого объема Резервного фонда в случае сохранения благоприятной рыночной конъюнктуры и поступления в бюджет дополнительных доходов они должны направляться в Фонд национального благосостояния. (Анализ целей и принципов его функционирования выходит за рамки настоящей статьи.) Особо отметим, что концепция межвременного сглаживания нефтегазовых доходов бюджета исходит из предпосылки о наличии определенных закономерностей в динамике цен на нефть и соответственно доходов бюджета. Если бы эти цены и доходы бюджета колебались около своих средних значений и продолжительность благоприятного и неблагоприятного периодов была примерно одинаковой, то средств, накопленных в первый (за счет сбережения всех доходов, превышающих средний уровень), должно было бы хватить для замещения выпадающих доходов бюджета в период низких цен на нефть.

Однако динамика цен на нефть, как известно, представляет собой нестационарный процесс (его характеристики, в том числе среднее значение, дисперсия и другие параметры распределений, изменяются во времени), что не позволяет корректно оценить продолжительность и масштабы колебаний цен в любую сторону. Соответственно динамика доходов российского бюджета также нестационарна. Как и в случае цен на нефть, это серьезно затрудняет прогнозирование динамики бюджета. Для такого нестационарного процесса вряд ли можно разработать бюджетное правило, выполнение которого позволило бы стабилизировать расходы бюджета.

«Вопросы экономики», № 9, 2012 С. Дробышевский, С. Синельников-Мурылев При нестационарной динамике накопление средств в период благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры даже в среднем не обеспечит объема ресурсов, необходимого для стабилизации расходов в неблагоприятный период (будет возникать как недостаток, так и излишек накоплений). Это связано с тем, что эти периоды могут быть достаточно длинными и неодинаковыми по продолжительности; кроме того, неясно, какой уровень доходов считать средним, поскольку этот показатель меняется во времени7.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.