WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 |
Экономическая политика Стратегия—2010:

итоги реализации 10 лет СпуСтя лобальный финансово-эконоМихаил ДМитриев мический кризис заставляет президент Центра стратегических разработок Гнас вновь вернуться к вопросу о стратегии дальнейшей модерниАлексей ЮртАев зации страны с учетом изменений, руководитель группы экспертов происходящих в российской и мироЦентра стратегических разработок вой экономике. Чтобы разрабатывать стратегию развития на предстоящие десятилетия, важно хорошо понимать, как выполнялась предыдущая стратегия. Летом 2010 года исполняется десять лет с момента внесения в Правительство РФ «Стратегии социальноэкономического развития Российской Федерации до 2010 года» (далее — Стратегия—2010). В 2010 году истекает и срок ее действия. По этому случаю Центр стратегических разработок (ЦСР) и Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации (АНХ) провели оценку результатов ее реализации.

К работе по оценке реализации конкретных мер Стратегии—2010 были привлечены ведущие российские эксперты в различных сферах социальной и экономической политики1.

1 Мы выражаем благодарность специалистам, любезно согласившимся участвовать в проведении экспертной оценки степени реализации реформ по различным направлениям Стратегии—2010: О.В. Вьюгину, С.В. Ганеевой, В.Е. Гимпельсону, Л.М. Гох- бергу, Е.В. Даниловой, Е.И. Добролюбовой, В.Г. Драганову, С.М. Дробышевскому, Л.О. Ива- нову, Н.Б. Косаревой, П.В. Крючковой, Г.В. Курляндской, А.М. Лаврову, С.Г. Маковецкой, Л.В. Михайлову, Т.Г. Морщаковой, В.С. Назарову, К. Родионову, Б.Г. Салтыкову, Л.И. Сычевой, Э.В. Талапиной, С.В. Шишкину и Л.И. Якобсону. В разработке методологии экспертной оценки участвовал директор по социальным и экономическим исследованиям ЦСР С.А. Белановский. В экспертно-аналитических работах принимали активное участие директор департамента по вопросам административной реформы ЦСР В.Н. Южаков и директор по экономической политике ЦСР И.А. Захарченков.

O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt И с т о р и я Стратегия—2010: итоги реализации 10 лет спустя Они проанализировали выполнение мер по направлениям на основе стандартной пятибалльной шкалы. Результаты этой работы представлены непосредственно в тексте доклада, структура которого повторяет структуру экспертного варианта Стратегии—2010. По каждому из направлений стратегии результаты представлены в виде диаграмм, в которых соответствующие меры сгруппированы по убыванию степени их выполнения. По каждому из трех разделов Стратегии—2010 представлены агрегированные оценки реализации всех включенных в соответствующий раздел направлений реформ. Эти оценки были сделаны путем усреднения оценок реализации отдельных мер по соответствующим направлениям реформ в двух вариантах — с учетом и без учета различий в количестве мер между направлениями.

Стратегия—2010 была разработана в ЦСР и в целом одобрена Правительством РФ в 2000 году. Публичный формат работы над Стратегией—оказался новаторским для своего времени. Его особенностью было не только вовлечение в работу широкого круга экспертов различных специализаций — такая практика была распространена уже в советское время, — но и публичный характер дискуссий по основным вопросам еще на ранней стадии разработки.

Последнее было вызвано наряду с прочим высоким уровнем общественного спроса на продуманную программу реформ. Данные социологического опроса Аналитического центра Юрия Левады показывают, что в 2000 году 45% населения России выделяли «отсутствие продуманной программы проведения реформ» как одну из причин возникающих проблем в проведении демократических и рыночных реформ в России. Уже к 2004 году численность россиян, имеющих подобную позицию, сократилась на треть2.

Еще одна инновационная черта — фактическое делегирование этой работы на уровень специально созданной для этого негосударственной некоммерческой организации — ЦСР. Этот публичный формат оказался настолько востребован, что в дальнейшем лег в основу подготовки многих других федеральных стратегий и программ, а разработка политики в режиме публичного диалога стала главной особенностью «фирменного стиля» ЦСР на все последующее десятилетие.

Подготовка Стратегии—2010 велась под руководством Германа Грефа.

Здесь оказалось в высшей степени полезным сочетание его лидерских качеств, таких как умение сплачивать и воодушевлять, восприимчивость к новому, чутье на компетентность и профессионализм, способность держать удар и отстаивать позицию. Эти качества помогли создать ядро команды, которая в дальнейшем активно участвовала в реализации Стратегии.

Еще до внесения в Правительство РФ из официального текста Стратегии—2010 был изъят один из ключевых разделов, касающийся реформы государства. Данный раздел был детально проработан в ходе работы над Стратегией—2010, но сохранился только в экспертном варианте. Тем не менее он реализовывался наряду с другими разделами. Для анализа мы использовали именно экспертный вариант, поскольку, несмотря на наличие официального документа, практическая работа, по сути, велась именно с экспертным вариантом Стратегии—2010. Кроме того, для анализа достижения конечных целей мы использовали рабочий вариант Концепции, в котором цели были сформулированы в более развернутом виде.

Такой подход имеет основания еще и потому, что официально проект Стратегии—2010 так и не был утвержден Правительством РФ. Летом 2000 года прошло лишь его предварительное рассмотрение, завершившееся одобрением www.levada.ru/press/2010042105.html Михаил ДМитриев, Алексей ЮртАев проекта «в целом». Предполагалось, что его официальное утверждение произойдет после всесторонней доработки документа. Однако дальнейшая работа над проектом приостановилась и не была доведена до логического завершения — ситуация, весьма показательная для работы правительства тех лет.

Оценка реализации Стратегии—2010 велась по двум направлениям.

Первое — по выполнению конкретных мер, второе — по достижению целей. Каждая мера оценивалась с точки зрения того, реализована она или нет, и если да, то в какой степени. Для получения сводных количественных результатов оценки отдельных мер суммировались и усреднялись по подразделам и разделам.

Если оценивать реализацию мер Стратегии—2010, то общий ее уровень составляет примерно 36% (табл.). Раздел «Реформа социальной сферы» реализован на уровне ниже среднего, в то время как разделы «Реформа власти» и «Модернизация экономики» (самый большой по количество мер) демонстрировали лучшие показатели.

т а б л и ц а Уровень реализации мер Стратегии—2010 (%) Разделы Уровень Средний уровень реализации мер Стратегии—2010 в том числе по разделам:

модернизация экономики реформа власти реформа в социальной сфере Уровень реализации мер внутри разделов также был неравномерным. Так например, в разделе модернизации экономики неплохо продвигались дела в области бюджетной политики, реформирования налоговой системы, развития финансовых рынков. И весьма неблестяще — в сфере рынков земли и недвижимости, таможенной политики и инновационной экономики.

В сфере естественных монополий реформы тоже шли неравномерно.

Реформа электроэнергетики в целом была реализована в соответствии с положениями Стратегии—2010. Реформа железнодорожной отрасли реализована примерно наполовину. В газовой отрасли не было сделано почти ничего.

Еще один пример незавершенных реформ — совершенствование таможенной политики. В соответствии с замыслом Стратегии—2010 первоначально были предприняты энергичные усилия по корректировке таможенного тарифа и по улучшению таможенного администрирования. Но в середине десятилетия работы в сфере таможенного администрирования замедлились, а по отдельным аспектам прекратились. В результате Россия занимает сегодня одно из последних мест в мире по эффективности экспортно-импортных операций и таможенного администрирования.

В социальной сфере дальше всего продвинулись реформы в образовании и пенсионном страховании. Хуже обстоят дела в здравоохранении и в сфере оказания социальной помощи.

Реформа власти демонстрирует наибольший разброс результатов. С одной стороны, в области федеративных отношений и местного самоуправления первоначальный перечень мер реализован почти полностью. Это не означает, что результаты реформы получились такими, как ожидалось, но почти все меры были реализованы на практике. А в том, что касается правоохранительной деятельности, прогресс был минимален. По сути, повестка реформ по этому направлению почти полностью переносится на следующее десятилетие.

Стратегия—2010: итоги реализации 10 лет спустя Реализация Стратегии—2010 позволила не только в известной мере достигнуть объявленных целей, но и решить ряд сопутствующих принципиально значимых социальных проблем. За время ее осуществления кардинально изменилось отношение населения России к экономическим реформам, которые идут в стране начиная с 1992 года. С 14% в феврале 2000 года до 43% в декабре 2007 года повысилась доля россиян, считающих экономические реформы скорее полезными. «Больше вреда» экономические реформы принесли 76% населения в 2000 году и только 35% — в 2007 году. Изменение баланса в отношении общества к экономическим реформам проявилось и в ответе на вопрос:

«Согласны ли Вы с тем, что было бы лучше, если бы в стране оставалось так, как было до начала «перестройки» (до 1985 года)» Если в феврале 1996 года 34% населения абсолютно соглашались с этим утверждением, то уже к декабрю 2009 года такая же доля россиян скорее были с ним не согласны3.

Ситуация с достижением целей Стратегии—2010 обстоит примерно так же, как и с реализацией мер. Были достигнуты только три из десяти провозглашенных стратегических целей (рис. 1). Достигнуты цели (на рис. степень достижения обозначена темно-серым) резкого повышения уровня жизни населения и снижения бедности, удвоения ВВП и поддержания платежеспособности государства. Последняя цель в определенном смысле даже перевыполнена, поскольку в момент разработки Стратегии—2010 никто не мог надеяться на возможность столь быстрого сокращения уровня государственного долга, появления столь значительных бюджетных профицитов и создания внушительных резервных фондов. Возможно, после изнурительного десятилетнего кризиса 1990-х именно эти цели оказались наиболее значимыми в краткосрочном плане. Но по большинству других целей, не менее значимых для успешного долгосрочного развития, прогресс оказался весьма скромным, и многие из них, по сути, не были достигнуты. В частности, следует обратить внимание на отсутствие значимого прогресса в выполнении целей достижения прогрессивных сдвигов в структуре экономики и безусловного исполнения законов. О реальной ситуации с достижением поставленных целей можно судить и по тому факту, что сейчас, в год завершения Стратегии—2010, лозунг модернизации экономики вновь выдвигается в качестве главного долгосрочного приоритета, хотя именно так был назван крупнейший и наиболее успешно выполненный раздел Стратегии—2010.

Почему возникали несоответствия между выполнением мер и достижением целей Нам видятся три возможные причины.

Цели 25 50 75 резкое повышение уровня жизни населения Удвоение ввП Поддержание платежеспособности государства Сохранение независимости и культурных ценностей россии Поддержание социально приемлемых уровня и структуры занятости возникновение культа образования, самоценности и независимости личности возникновение и развитие общественных институтов Повышение действенности местного самоуправления Прогрессивные сдвиги в структуре экономики Увеличение конкурентоспособности российской экономики Упрочение независимости судебной системы и безусловное исполнение законов рис. 1. Достижение целей Стратегии—2010 (%) www.levada.ru/press/2009122404.html Михаил ДМитриев, Алексей ЮртАев Во-первых, половинчатость мер часто давала несоразмерно худший результат. Классический пример — реформа государственной службы. С самого начала она замышлялась как компромисс между приверженцами традиционного, «государственнического» подхода, предполагавшего сохранение ключевых принципов работы советского госаппарата, и сторонников «сервисного» государства, открытого и ориентированного на удовлетворение потребностей общества. Мероприятия программы реформирования государственной службы, подготовленной в рамках компромисса, были реализованы примерно наполовину, что является немалым достижением по сравнению с осуществлением большинства других реформ. Но, несмотря на огромный объем проделанной работы, ее результаты не отразились на практической деятельности государственных органов.

Во-вторых, некоторые меры попросту не оправдали ожиданий. Например, большие надежды возлагались на конкурсные закупки для государственных нужд. С формальной точки зрения программа их внедрения была выполнена достаточно успешно. Но результаты исследований показывают, что существенных изменений к лучшему в плане эффективности государственных закупок не произошло. Аналогичная ситуация сложилась с переходом федеральных органов власти на трехуровневую систему управления. На перестройку были затрачены огромные усилия центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Но практически ничего в работе системы государственного управления не изменилось в лучшую сторону.

В-третьих, цели, которые были провозглашены в Стратегии—2010, не во всем соответствовали реальным общественным и государственным приоритетам. Типичный пример — интеграция в мировую экономику. Эта цель была провозглашена. Но на самом деле на протяжении всего прошедшего десятилетия ни для российского общества, ни для федеральных властей настоящим приоритетом эта цель не являлась. В плане реализации мер по присоединению к ВТО был проделан огромный объем работы, но к ВТО присоединиться так и не удалось, а вклад России в мировую торговлю ограничивается главным образом экспортом сырья и продуктов его переработки.

Время реализации Стратегии—2010 заканчивается. Но большинство нереализованных мер сохраняет свою актуальность и в перспективе. Эти меры образуют обширную переходящую повестку реформ, которую так или иначе придется выполнять в следующем цикле экономической политики. Наличие большого переходящего задела реформ создает как возможности, так и проблемы.

Pages:     || 2 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.