WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 17 |

Рисунок 1-2 Связи в системе «общество-образование» Видимо, желаемый уровень социально-экономического развития общества в будущем определяет качество образования, которое должны получить обучаемые.

Поскольку инвестиции в человеческий капитал начинают давать отдачу по прошествии достаточно длительного периода (от нескольких до десятков лет), то качество образования должно быть связано со среднесрочными и долгосрочными целями развития общества1.

Качество образования, понимается нами как совокупность знаний и умений, социальных навыков, характеристик состояния физического здоровья обучаемого, полученных в ходе образовательного процесса. Качество образования определяется учебным планом, формами и методами преподавания.

Исходя из содержания образования, строится система организации образовательного процесса: например, конфигурация сети образовательных учреждений, управление преподавательским составом и т.д.

Содержание и организация образования предъявляют требования к объему финансовых средств, которые должны выделяться на образование (см. Рисунок 1-2).

Соответственно, возникают обратные связи в системе общество-образование и внутри системы образования. Однако, современный уровень развития общества накладывает определенные ограничения на развитие системы образования. Уровень развития экономики ограничивает объем финансовых ресурсов, которые общество может Сейчас практически единственным документом, в котором задан вектор развития российского общества, каким его видит государство, является «Стратегии социально-экономического развития РФ до 2010 г.», подготовленной Министерством экономического развития и торговли РФ [3.6].

потратить на образование. Уровень развития менеджмента и технологии ограничивает возможности управления в системе образования. И, наконец, уровень развития науки накладывает ограничения на содержание образования.

В итоге, мы имеем систему образования, которая является компромиссом между потребностями общества в образовании и теми ресурсами, которыми оно располагает.

1.2 Разделение расходных полномочий по уровням бюджетной системы Функционирование общеобразовательных учреждений обеспечивается поступлением средств из бюджетных и внебюджетных источников. В настоящее время бюджетная составляющая финансирования является основной. Ни у кого из экспертов в сфере экономики образования нет сомнения, что такая ситуация сохранится еще на протяжении длительного периода. Конечно, изучение внебюджетного финансирования в рамках данной работы представляется весьма интересным, однако мы не располагаем полной информацией об объемах внебюджетных доходов общеобразовательных учреждений по регионам России, а существующие данные, собираемые Министерством образования РФ и Госкомстатом РФ, трудно считать объективными (обоснование этого аргумента будет дано в третьей главе).

Бюджетная составляющая финансирования имеет под собой конституционную основу. Статья 43 Конституции РФ [3.2], гласит:

п. 1. Каждый имеет право на образование.

п. 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

п. 3. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.

п. 5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

Система бюджетного финансирования общего образования в России построена в соответствии с федеральными законами, более детально раскрывающими приведенные положения Конституции. Это, прежде всего законы «Об образовании», «Об общих принципах организации местного самоуправления», Гражданский и Бюджетный Кодексы, а также ряд законодательных актов, которые задают параметры, исходя из которых, осуществляется финансирование:

• базисный учебный план образовательных учреждений (БУП);

• типовые положения об образовательных учреждениях;

• типовые штаты образовательных учреждений;

• единая тарифная сетка по оплате труда работников бюджетной сферы;

• установленные законодательными актами льготы для отдельных категорий педагогов и учащихся.

Бюджетные потоки (обобщенная схема которых приведена на Рисунок 1-3), возникающие в связи с финансированием общего образования, можно разделить на три больших направления.

• Непосредственное финансирование текущих расходов общеобразовательных учреждений.

• Непосредственное финансирование целевых программ. В них может включаться капитальное строительство и текущие расходы, финансируемые согласно плану мероприятий, предусмотренных конкретной программой.

• Финансовая помощь, передающаяся нижестоящим бюджетам в случае, если они не могут обеспечить финансирование общего образования в полном объеме.

Финансовая помощь, как правило, предоставляется только на финансирование текущих расходов. В современных российских условиях большая часть доходов с территорий поступает в вышестоящие бюджеты, а расходными полномочиями наделены нижестоящие, поэтому весьма существенную роль играют принципы распределения финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета, а из региональных – местным.

Ключевым вопросом, возникающим при организации механизмов бюджетного финансирования тех или иных отраслей, является разграничение полномочий (границ ответственности) между уровнями власти. В отличие от многих других отраслей общественных финансов, разграничение компетенций и расходных полномочий между уровнями государственной власти и местным самоуправлением в сфере общего образования проведено достаточно четко. Нормативно-правовое регулирование закреплено за федеральными и региональными органами власти, а обеспечение финансовыми средствами и организация предоставления бюджетной услуги – за органами местного самоуправления.

К прямым расходам федерального бюджета на общее образование можно отнести лишь средства федеральных целевых программ, реализуемых в сфере образования, бльшая же часть расходов ложится на консолидированные бюджеты регионов. Но на федеральном уровне распределяются финансовые средства между регионами в рамках межбюджетных отношений.

Рисунок 1-3 Схема бюджетных потоков в общем образовании Финансирование текущих расходов:

Федеральный бюджет финансовая помощь федерального бюджета региональным бюджетам;

финансовая помощь региональных Бюджеты субъектов федерации бюджетов местным бюджетам;

финансирование общеобразовательных учреждений;

Местные бюджеты финансирование межтерриториальных общеобразовательных учреждений.

Местные управления образования Финансирование программ развития:

федеральных;

Общеобразовательные учреждения региональных;

местных.

Поскольку финансовая помощь включает в себя помимо субвенций, имеющих целевое назначение, также и агрегированные суммы, не имеющие привязки к определенной отрасли, мы будем рассматривать распределение финансовой помощи регионам в целом.

Вплоть до 1994 года в России, по существу, действовала методика распределения бюджетных средств, которая сочетала в себе черты унаследованного с советских времен принципа «от достигнутого уровня» (т.е. основанного на фактических затратах прошлых лет) и индивидуальных договоренностей между федеральным центром и регионами. При использовании такого подхода формирования расходов возникает ситуация, когда те, кто больше тратит или политически лоялен, больше получает, что, во-первых, исключает какую-либо экономию, поскольку она становится невыгодной, и, во-вторых, не ориентирована на результат.

Первая реформа межбюджетных отношений (формализация выделения трансфертов и расчет по методике) была проведена в 1994 году, однако механизм определения доходных возможностей и расходных потребностей бюджетов регионов по-прежнему был достаточно сложен и мало прозрачен.

В последнее время принципы управления общественными финансами стали переосмысливаться. В 1998 году была принята «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.» [3.4], а в 2001 году «Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.».

Главная идея формализованной методики Минфина, введенной в 1999 году, заключается в расчете интегрального показателя региональных различий по относительной стоимости предоставления наиболее важных бюджетных услуг – индекса бюджетных расходов (ИБР), с учетом которого проводится расчет трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Регионы в зависимости от того, какую часть трансфертов они получают, можно разделить на три группы [2.3].

1) Получающие «первую» часть трансферта (пропорционально отклонению налоговых ресурсов региона, скорректированный на ИБР, от среднероссийского уровня).

2) Получающие «вторую» часть трансферта (для самых «бедных» регионов налоговые ресурсы, скорректированные на ИБР, доводятся до некого минимального уровня).

3) Регионы, не получающие трансфертов из ФФПР (так называемые «регионыдоноры»). В 2001 году к ним относились 13 регионов: Республики Башкортостан, Татарстан, Коми, Липецкая, Нижегородская, Пермская, Самарская, Свердловская, Тюменская области, Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский, ЯмалоНенецкий АО.

Из региональных бюджетов, как правило, финансируются межтерриториальные учебные заведения (санаторно-оздоровительные, школы-интернаты и т.п.) и реализация мероприятий, предусмотренных региональными программами развития и федеральными программами на условиях софинансирования. Так же как федеральный бюджет оказывает существенно большее влияние на финансирование общего образования в регионах при помощи выравнивающих трансфертов, а не с помощью прямых расходов на образование;

внутрирегиональная политика межбюджетных отношений влияет на финансирование образование в муниципальных образованиях. Вообще, системы выстраивания механизма финансирования в разных регионах отличаются весьма существенно, поэтому мы посвятим описанию региональных систем образования отдельный параграф.

Основная же часть непосредственных расходов на общее образование ложится на бюджеты муниципальных образований. К ним относится финансирование текущих расходов учебных заведений, относящихся к конкретной территории – общеобразовательных дневных и вечерних школ, гимназий, лицеев, музыкальных школ и т.п. Муниципалитеты, имеющие развитую доходную базу своего бюджета, могут также инициировать муниципальные программы развития в сфере образования.

1.3 Региональные модели финансирования общего образования Несмотря на то, что на всей территории нашей страны действует единое федеральное образовательное и бюджетное законодательство, каждый регион проводит самостоятельную политику в сфере финансирования общего образования. Различия между регионами в финансировании образования обусловлены, в большей степени, не естественными или экономико-социальными особенностями каждого региона, а, преимущественно, политической ориентацией региональных властей и существующей системой управления в регионе.

Мы предлагаем классификацию региональных моделей финансирования общего образования в российских регионах, основанную на результатах некоторых исследований (например, [1.20]), публикациях в специализированных изданиях (например, [1.29]), изучении региональной нормативно-правовой базы, а также исследовательского опыта автора и личного общения с представителями региональных органов управления образованием и финансами.

Сразу оговоримся, что наша классификация не претендует на исключительную полноту, однако она представляет собой некий срез многообразия существующих подходов для регионов, которые идут в авангарде реформирования бюджетного финансирования образования и активно делятся своим опытом. Возможно, остальные регионы менее интересны в этом плане.

I. По числу и уровню бюджетов, участвующих в непосредственном финансировании школ региональные системы финансирования общего образования могут быть разделены на:

• одноуровневые децентрализованные;

• одноуровневые централизованные;

• двухуровневые.

В одноуровневой децентрализованной модели (см. Рисунок 1-4) средства на финансирование школ передаются в местные бюджеты в виде трансфертов, которые затем передаются местным отделам образования для финансирования школ. Такая схема наиболее распространена, т.к. полностью соответствует действующему законодательству, т.е. не требует дополнительных усилий для своей реализации.

Одноуровневая децентрализованная модель является для России скорее исключением из общепринятой практики, но, тем не менее, действует в Москве, СанктПетербурге и Якутии.

Одноуровневая модель не означает, что образовательные учреждения финансируются исключительно из бюджета одного уровня. Такой крайний случай мы можем наблюдать только в Москве, поскольку здесь нет местных бюджетов, как таковых.

Рисунок 1-4 Одноуровневое и двухуровневое финансирование общеобразовательных учреждений В двухуровневой модели часть средств из областного бюджета на финансирование общеобразовательных учреждений напрямую поступают в местные отделы образования, минуя местные бюджеты. Такая схема действует, например, в Самарской области. Из областного бюджета финансируются расходы на обеспечение учебного процесса и подвоз учащихся из отдаленных населенных пунктов [2.13]. В 2003 году в Ростовской области заработная плата учителям и начисления на нее перечисляется из областного бюджета в виде субвенций.

Вообще, вопрос о возможности частичного финансирования общеобразовательных учреждений из регионального бюджета трактуется неоднозначно. Здесь в противоречие входят существующие законодательные акты (например, Гражданский Кодекс и Закон «Об образовании») и предполагаемые действия по реформированию бюджетной и образовательной сфер.

В частности, «Концепция модернизации российского образования» предусматривает разработку механизмов соучредительства и софинансирования образовательных учреждений органами государственной власти и местного самоуправления.

С другой стороны, «Программа развития бюджетного федерализма», одним из принципов разделения расходных полномочий закрепляет принцип «субсидиарности», т.е.

максимального приближения источника финансирования к уровню решаемой проблемы.

Это означает, что школы должны финансироваться из местных бюджетов.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 17 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.