WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 45 |

Для решения этой задачи требуется активная государственная структурная политика, направленная на ускорение темпов ряда структурных реформ. Во многих случаях для осуществления таких реформ необходимо дополнительное финансирование, что может создать чрезмерную нагрузку на бюджетный конверт. Без финансирования реализация многих структурных реформ не сможет быть успешной. Однако финансирование реформ без должной финансовой дисциплины и четкого определения приоритетов может приобрести беспорядочный характер. В этом заключается вызов для финансовобюджетной политики России.

1.54 При проведении анализа мы рассматриваем государственные расходы на ключевые структурные реформы в качестве своего рода государственных инвестиций в институциональную инфраструктуру России, которые в конечном счете принесут высокую экономическую отдачу. Откладывание или недостаточное финансирование таких расходов могут рассматриваться как субоптимальный вариант долгосрочной финансово-бюджетной политики, поскольку это может сказаться на долгосрочных перспективах экономического роста. В этом смысле бюджетное финансирование структурных реформ может рассматриваться как аналог государственных инвестиций в традиционную инфраструктуру. Как утверждают Easterly и Serven (2003), недостаточные инвестиции в инфраструктуру зачастую создают иллюзию устойчивой финансово-бюджетной политики. Хотя это может способствовать уменьшению текущего бюджетного дефицита, во многих случаях возникают слишком серьезные последствия в виде замедления темпов роста в будущем, что, в свою очередь, подрывает долгосрочную финансовую устойчивость. В то же время, есть много свидетельств того, что успешные инвестиции в инфраструктуру дают значительную отдачу, которая выше, чем стандартная стоимость заимствования в странах со средним уровнем доходов, таких как, например, государства Латинской Америки. Исходя из этого, определенный уровень финансирования инфраструктурных инвестиций посредством государственных заимствований является полностью обоснованным, поскольку это улучшает, а не нарушает устойчивость государственной финансовой системы в долгосрочной перспективе.

1.55 Таким образом мы считаем, что должным образом спланированные и доступные для контроля бюджетные ассигнования на финансирование ключевых структурных реформ являются обоснованными в принципе, поскольку они представляют собой инвестиции с высокой степенью отдачи. Кроме того, устойчивое финансовое положение России предполагает, что правительство обладает возможностями для выделения дополнительных средств, которые не вызовут серьезных рисков для макроэкономической стабильности. Другими словами, мы не рассматриваем аргумент ограниченных финансовых возможностей в качестве причины откладывания сроков ключевых реформ. Однако количество одновременно проводимых реформ должно быть достаточно ограниченным, чтобы аккумулирование новых обязательств не подорвало финансовую устойчивость. Кроме того, ограниченность возможностей государственного бюджета также предполагает необходимость четкого определения приоритетов в процессе реформирования.

1.56 В отчете также утверждается, что обязательства правительства по целевому финансированию реформ должны сопровождаться дополнительными мерами по укреплению системы финансового управления. Проблемы и задачи структурных реформ являются многочисленными, и большинство из них порождают долгосрочные и, в некоторых случаях, частично пересекающиеся государственные обязательства. Это повышает требования к качеству финансово-бюджетной методологии, в рамках которой можно проводить анализ и сравнение различных стратегий реформ и, в конечном итоге, определять их приоритетность.

1.57 Кроме того, финансовые задачи в России не ограничены лишь финансированием структурных реформ. Как показывает прошлый опыт России, изменчивость мировых цен на нефть, не сглаживаемая соответствующей макро-политикой, порождает значительную экономическую и финансовую нестабильность в России, что влечет за собой серьезные экономические и социальные последствия для страны. Фактически, изменчивость цен на нефть является второй серьезной финансовой проблемой для России (как и для любой другой страны, являющейся крупным экспортером нефти).

1.58 Следует также отметить, что российская экономика подвержена систематическим циклическим подъемам и спадам, которые характерны для стран с рыночной экономикой. В России изменении в условиях ведения бизнеса тесно связаны с динамикой цен на нефть. Некоторые страны (например государства-члены Европейского Союза) придерживаются мнения и следуют принципу о целесообразности антицикличности финансово-бюджетной политики (т.е. эта политика должна быть экспансионистской во время спада и сжимающей на этапе роста). Это делает возможным поддерживать реальную стоимость расходов в период кризиса и сглаживать колебания в экономике. Тем не менее, в отсутствие должной финансовой дисциплины, внедрение антициклических бюджетных механизмов может легко стать нагрузкой для финансовой системы.

1.59 При принятии решения о проведении и финансировании структурных реформ, российское правительство должно рассматривать эти решения в более широком контексте макроэкономических и финансовых проблем и задач, стоящих перед страной. В противном случае может возникнуть риск нарушения макроэкономической стабильности и устойчивого экономического роста.

1.60 В целях решения финансовых задач и обеспечения экономической стабильности, во многих странах получила распространение практика разработки и применения финансовых правил (ОЭСР, 2002; Kopits, 2004). Эти правила обычно закреплены в законодательстве и представляют собой неизменные ограничения в области финансово-бюджетной политики. Они распространяются на бюджетный дефицит, или на расходы, или на оба этих аспекта, и могут быть представлены в реальном выражении или с поправкой на цикличность. Kopits и Symansky (1998) утверждают, что в значительной степени финансовые правила основываются на аргументах политэкономии – данные правила корректируют пристрастие недальновидных правительств к аккумулированию государственного долга за счет будущих поколений и позволят, таким образом, сократить противоречия между политикой, проводимой в разные периоды времени, и обеспечить значительное повышение степени доверия к правительству.

1.61 Опыт других стран показывает, что надлежащие финансовые правила способствуют реализации устойчивой финансово-бюджетной политики. Они определяют целевые показатели, которые помогают дисциплинировать разработчиков политики и противостоять политическому давлению. Например, начиная с 1997 г. в Великобритании применяются два финансовых правила: (i) “золотое правило”, согласно которому в течение экономического цикла правительство заимствует исключительно на инвестиционные цели, а не для финансирования текущих расходов, и (ii) “правило устойчивых инвестиций”, согласно которому соотношение чистого объема государственного долга и ВВП в течение экономического цикла должно быть стабильным и обоснованным. Финансовое правило, введенное в Швейцарии в 2003 г., устанавливает предельный уровень государственных расходов, которые не могут превышать доходы с поправкой на цикличность (ОЭСР, 2002).

1.62 В Бюджетном кодексе Российской Федерации также закреплено своего рода финансовое правило, согласно которому объем годового дефицита федерального бюджета не может превышать сумму бюджетных инвестиций и расходов на выплату процентов. Это означает, что государственные заимствования не могут использоваться для финансирования текущих ассигнований, за исключением расходов, связанных с выплатой процентов. Хотя с первого взгляда данное правило схоже с “золотым правилом” Великобритании, оно не обеспечивает достаточной финансовой прочности.

Фактически, экономика может двигаться в долговую ловушку, при этом полностью соответствуя данному правилу – новые заимствования будут привлекаться для финансирования расходов на выплату процентов, что приведет к увеличению как совокупного долга, так и расходов на выплату процентов в будущем, создавая необходимость для ещё большего заимствования в следующем бюджетном цикле.

1.63 Тем не менее, это законодательно установленное правило явилось важным шагом вперед. Если бы оно было принято на несколько лет раньше, данное правило могло бы использоваться как механизм финансовой корректировки в период высокого бюджетного дефицита в 1990-х гг. Однако, в теперешнем виде данное правило не является достаточным для управления существующими фискальными проблемами России. Необходима дальнейшая разработка финансовых правил для России, которые позволили бы правительству успешно решать вышеупомянутые основные финансовобюджетные проблемы, такие как нестабильность цен на нефть, финансирование структурных реформ и экономическая цикличность. Для решения каждой из этих трех проблем требуется особая стратегия по снижению рисков. Принятие финансовых правил могло бы рассматриваться в качестве составной части мер по уменьшению рисков.

1.64 Далее в данном разделе предложены три финансовых правила для России, которые могли бы быть внедрены в качестве составной части общих усилий правительства по укреплению системы бюджетного управления. Такие правила могут быть в конечном итоге включены в Бюджетный кодекс и стать частью систематического бюджетного процесса России.

1.65 Правило #1: Правило финансовой устойчивости. Совокупный долг федерального правительства не может превышать 30 процентов ВВП.

Как и в Великобритании, Россия может извлечь выгоду от введения официального финансового правила об объеме долга федерального правительства. Для простоты, соотношение долга и ВВП может быть предложено в качестве показателя, который представляется предпочтительным по сравнению с более сложными показателями, позволяющими определять объем долга в чистом выражении (нетто) как его стоимость на настоящий момент времени. Учитывая рейтинг странового риска России и высокий удельный вес долга в иностранной валюте в структуре долга, представляется, что исходя из соображений устойчивости Россия должна поддерживать достаточно низкий лимит государственного долга. В частности, мы считаем, что объем долга федерального правительства в России должен быть ограничен 30% ВВП.1.66 В то же время, исходя из наилучшей практики ОЭСР, мы считаем, что рациональный долгосрочный целевой уровень долга для Росси должен быть ниже, чем позволяют ограничения устойчивости. Представляется целесообразным установить целевой ориентир в 20% ВВП или ниже. Соотношение государственного долга и ВВП уже сегодня ниже 30% и движется в направлении уровня в 20%. Следовательно, осуществляемая в настоящее время государственная политика фактически соответствует предлагаемому правилу (т.е. в краткосрочной и среднесрочной перспективе данное правило не будет носить ограничивающий характер для финансово-бюджетной политики в России). Однако, проблема высокого уровня долга может возникнуть вновь в случае падения цен на нефть, и в этом случае произойдет серьезное ухудшение финансового баланса. Финансовое правило, ограничивающее накопление долга в будущем, принятое в качестве отдельного закона или в качестве поправки к Бюджетному кодексу, поможет правительству предотвратить эту проблему.

1.67 Правило #2: Правило цен на нефть. Федеральный бюджет с поправкой на цены на нефть может находиться в состоянии дефицита только временно для финансирования предусмотренных расходов на реализацию конкретных структурных реформ. Объем такого временного дефицита не должен превышать 2% ВВП.

Мировые цены на нефть являются крайне нестабильными. В основе такой нестабильности лежит ряд экономических и политических факторов, как со стороны спроса, так и предложения. Более или менее точное долгосрочное прогнозирование цен на нефть практически невозможно, и неточности в прогнозах носят масштабный характер.5 Однако, долгосрочная динамика среднего показателя цены на нефть, вокруг которого и происходят колебания цен на нефть, демонстрирует стабильность.

1.68 Это дает возможность разработать финансовое правило исходя из долгосрочной средней цены на нефть.6 Можно произвести пересчет бюджета с поправкой на цены на нефть с использованием условной цены на нефть в 20 долларов за баррель сырой российской нефти. Хотя в результате в реальном бюджете может иметь место дефицит или профицит, бюджет с поправкой на цены на нефть (или бюджет на долгосрочную перспективу) должен быть сбалансирован.

1.69 Однако, учитывая упомянутые ранее потребности в финансировании структурных реформ в России, нам представляется важным включить специальное Следует отметить, что до кризиса 1998 г. соотношение совокупного государственного долга и ВВП было менее 50%, что существенно ниже, чем показатель соотношения долга и ВВП, предусмотренный Маастрихскими критериями. Как подчеркивает Kopits (2004), рынки более остро реагируют на относительно высокий показатель государственного долга к ВВП в странах с зарождающейся рыночной экономикой, чем в развитых странах.

По оценкам Pinto (1987), стандартное прогнозное отклонение составляет 10,7 долларов за баррель.

По оценкам, это составляет $ 18-20 за баррель для российской нефти сорта “Urals” с учетом отмечаемого в настоящее время скачка цен.

положение в финансовое правило, которое предусматривает возможность добавления расходов на дефицитное финансирование реформ в состав бюджета.1.70 Реализация вышеупомянутых структурных реформ, относящихся к первой группе, требует финансирования только в течение определенного периода времени.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 45 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.