WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 45 |

1.20 Потенциальными источниками финансирования структурных реформ, относящихся к первой группе могут являться: (i) стабилизационный фонд, и (ii) государственные заимствования. Это может привести к временному структурному бюджетному дефициту, который обсуждается в последующих разделах данной главы. В значительной степени структурные реформы, относящиеся ко второй группе, могут финансироваться за счет компенсирующей политики, а именно: (i) за счет экономии средств по другим, менее эффективным статьям расходов, (ii) за счет средств, сэкономленных в результате реализации структурных реформ третьей группы, и (iii) поступлений от дополнительных налогов. В этом случае, обоснованием дополнительных расходов и компенсирующего увеличения объема налогов может служить ожидаемый позитивный эффект реформ, а именно повышение эффективности государственного сектора, в том числе оказание более качественных государственных услуг. Однако, есть вероятность возникновения определенной задержки с финансированием этих структурных реформ за счет компенсирующей политики, поскольку необходимо определенное время для разработки и реализации такой политики. Следовательно, в этом случае может также возникнуть структурный бюджетный дефицит, но он будет постепенно ликвидирован при помощи компенсирующей политики.

1.21 С институциональной точки зрения, представляется целесообразным направлять бюджетные ресурсы для финансирования структурных реформ через специальный фонд структурных реформ в федеральном бюджете. Это позволит обеспечить целевое выделение бюджетных ресурсов для реализации структурных реформ, которые определены в качестве приоритетных. Правительство должно будет контролировать размер фонда структурных реформ в соответствии с общими принципами финансовобюджетной политики (более подробно этот вопрос обсуждается в последующих разделах этой главы).

1.22 Из вышесказанного следует, что существующий Федеральный фонд региональных финансовых реформ или подобная структура должны стать одним из компонентов фонда структурных реформ, равно как и ресурсы, привлеченные за счет займов международных финансовых организаций, направленные на ускорение реформ на субнациональном уровне. Как уже упоминалось, структура типа Федерального фонда региональных финансовых реформ должна будет обеспечить частичное финансирование субнациональных реформ в рамках первой группы реформ.

1.23 Вопрос оценки стоимости структурных реформ не является чем-то абсолютно новым для России. Правительство самостоятельно провело оценку предстоящих доходов или расходов, связанных с проведением некоторых структурных реформ (например, налоговой и пенсионной реформ). Однако, такая работа никогда не носила систематический характер и не являлась элементом соответствующей финансовобюджетной методологии, которая позволила бы провести сравнение различных сценариев каких-либо реформ или различных структурных реформ, а также обеспечить надлежащие взаимосвязи между расходами на проведение реформ и общим бюджетным процессом. Кроме того, предыдущие исследования в этой области (в том числе наиболее продвинутая на сегодняшний день аналитическая работа, проведенная Экспертным институтом (Yasin, 2003)), в значительной степени основываются на приблизительных экспертных оценках. В данном отчете предложен более доскональный многофакторный подход и модели, позволяющие (i) отследить изменения в расходах с детализацией по каждой конкретной структурной реформе, и (ii) представить и провести оценку множественных сценариев реформы.

1.24 Ясин (2003) провел анализ рисков для долгосрочных перспектив роста в стране в случае, если программа структурных реформ в России не будет завершена. Он считает, что низкие цены на газ и энергию наряду с низким уровнем оплаты труда являются основными барьерами для усиления конкурентоспособности российского производства.

Низкие цены на производственное сырье и рабочую силу не способствуют развитию отечественной промышленности, поскольку они нейтрализуют стимулы для экономии энергии и повышения производительности. Ясин разработал подробную аргументацию в поддержку двух ключевых утверждений:

• ускорение структурных реформ в энергетике и жилищно-коммунальном секторе, равно как и соответствующие меры в области политики заработной платы и социального обеспечения является основополагающей стратегической задачей для российского правительства;

• эти реформы тесно взаимосвязаны и должны осуществляться параллельно в рамках единой финансовой методологии, когда более высокие внутренние цены на энергию будут способствовать притоку дополнительных налоговых поступлений для выплаты более высоких пенсий, социальных пособий и заработной платы в государственном секторе.

1.25 В работе Ясина также разработаны некоторые совокупные оценки для вышеупомянутой финансовой методологии в рамках трехлетнего временного горизонта, в основе которых лежат конкретные предположения касательно ожидаемого повышения внутренних цен на энергию, расходов на жилищно-коммунальные услуги, а также предположения об изменении уровней заработной платы и пенсий. В нашем отчете мы развиваем идеи этой работы, в том числе посредством разработки более точного набора расчетов потенциальных расходов на определенные структурные реформы в рамках вышеупомянутой единой методологии и при различных наборах предположений.

1.26 Выбор ключевых структурных реформ, анализируемых в данном отчете - реформ государственного управления, жилищно-коммунальных услуг и системы пенсионного обеспечения - был определен Министерством финансов России по результатам консультаций с группой экспертов Всемирного банка. Такой выбор отражает значимость данных реформ для среднесрочной государственной программы, равно как и предполагаемый масштаб потенциальных финансово-бюджетных последствий в случае ненадлежащей реализации этих критически важных реформ.

C. РАСХОДЫ НА ФИНАНСИРОВАНИЕ СТРУКТУРНЫХ РЕФОРМ: ПРИМЕРЫ РЕФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ, ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ И СОЕДРЖАНИЯ ЖИЛОГО ФОНДА 1.27 В данном разделе изложены результаты моделирования отдельных структурных реформ, которые были разработаны при подготовке данного отчета для трех секторов, а именно государственной службы, пенсионной системы и содержания жилого фонда. В последующих главах данного документа представлено полное описание полученных результатов, включая предположения, данные и модели, использованные при проведении анализа.

Реформы государственной службы 1.28 Правительство Российской Федерации рассматривает реализацию комплексной реформы государственной службы как один из ключевых приоритетов среднесрочной программы реформ. Цель главы 2 заключается в оказании помощи правительству в планировании и определении последовательности мероприятий реформы посредством (i) разработки общей методологии оценки стоимости прямых финансово-бюджетных последствий различных реформ в области государственного управления, (ii) использования данной методологии для составления консолидированных оценок дополнительных бюджетных расходов на реализацию возможных сценариев реформы, и (iii) выработки рекомендаций по осуществлению отдельных сценариев реформы.

1.29 В данной главе представлены более 40 возможных сценариев реформы, а также потенциальные последствия их поэтапной реализации в период 2004–2010 гг.

Приведенные сценарии существенно различаются по темпам и масштабам относительного повышения уровня оплаты труда в государственном секторе, темпам и масштабам сокращения занятости, изменениям в удельном весе расходов, не связанных с оплатой труда и т.д. Кроме того, в главе представлен анализ чувствительности потенциальных затрат на реализацию реформы к изменению базовых макроэкономических параметров. Будущий рост заработной платы в частном секторе определен в качестве наиболее важного макроэкономического фактора: чем существеннее рост заработной платы в частном секторе, тем выше будут расходы государства на устранение существующего разрыва в уровнях оплаты труда между государственным и частным секторами.

1.30 В целом, результаты проведенного нами моделирования свидетельствуют о том, что реформа может быть осуществлена без значительного увеличения общих бюджетных расходов. В данной главе утверждается, что посильная для бюджета реформа основывается на умеренном росте оплаты труда и предполагает существенное сокращение численности занятых в основной сфере государственного управления и особенно в гражданском государственном секторе. В соответствии с наиболее реалистичными предположениями, к моменту завершения реформы дополнительные расходы консолидированного бюджета составят порядка 1,2 – 2,3 процентных пункта ВВП (в зависимости от макроэкономического сценария) по сравнению с 2003 г. В международном контексте такие расходы не выглядят непомерно высокими. Более того, около двух третьих расходов на финансирование такого повышения уже было введено в бюджет 2004 г., отражая индексацию уровня оплаты труда в основной сфере государственного управления и гражданском государственном секторе, которая была осуществлена в конце 2003 г. Для обеспечения полного финансирования необходимо добавить оставшуюся одну треть от общего объема расходов на реформу.

1.31 В данной главе также аргументируется необходимость реализации будущего пакета реформы не только в основной сфере государственного управления, но также и в гражданском государственном секторе в целом. В противном случае государству будет достаточно сложно политически обосновать значительное увеличение различий в оплате труда государственных служащих и остальных работников государственного сектора. Более того, результаты проведенного нами моделирования показывают, что ожидаемая экономия бюджетных средств за счет существенного сокращения численности работников в гражданском государственном секторе позволит обеспечить финансирование части расходов на проведение реформы государственной службы в основной сфере государственного управления. В то же время представляется целесообразным синхронизировать оба основных компонента реформы, а именно изменение уровня оплаты труда и численности занятых. Подобная синхронизация позволит стабилизировать общий уровень расходов на занятость в гражданском государственном секторе, тогда как отсутствие взаимосвязи между мероприятиями реформы может стать причиной нежелательной нестабильности годовых уровней расходов, повышая риск неустойчивости реформы.

1.32 Для достижения поставленных целей стратегия реформы должна предусматривать дифференциацию по подсекторам занятости в государственном секторе. Повышение уровня оплаты труда должно быть наиболее существенным для чиновников центрального аппарата государственной службы, более низким – для сотрудников территориальных подразделений федеральных органов, служащих региональных и муниципальных подразделений основной сферы государственного управления и самым низким для остальных работников, занятых в гражданском государственном секторе. Частичным обоснованием последнего может служить растущая доля платных слуг, предоставляемых этим сектором, что может более широко использоваться в качестве источника денежного вознаграждения для его работников.

При изменении уровня оплаты труда в центральном аппарате федеральной государственной службы акцент должен делаться на более масштабное и скорейшее повышение уровня вознаграждения для лиц, принимающих решения. Такой акцент реформы оплаты труда позволит решить наиболее актуальную проблему недостаточного потенциала по подготовке новых политических решений внутри правительства и позволит удержать высококвалифицированные кадры на ключевых должностях федеральной государственной службы.

1.33 Результаты моделирования свидетельствуют о том, что в период до 2010 г.

российский бюджет вряд ли сможет профинансировать полное устранение существующего разрыва в уровнях оплаты труда между государственным и частным секторами посредством радикального повышения уровня оплаты труда во всём государственном секторе. Более реалистичным кажется предположение о том, что средняя величина разрыва в уровнях оплаты труда останется значительной в основной сфере государственного управления (примерно 100% от уровня заработной платы в государственном секторе). Однако, недавние опросы государственных служащих показывают, что такой разрыв может быть вполне приемлемым, поскольку, как представляется, он отражает существующие ожидания государственных служащих.

Более существенные усилия по устранению разрыва в оплате (до 50% от средней зарплаты в госсекторе) увеличат расходы на проведение предлагаемых реформ до примерно 2,2-3,3 процентных пунктов ВВП по сравнению с 2003 г.

1.34 Тем не менее, предлагаемый умеренный темп реформы оплаты труда означает, что темпы роста средней заработной платы в основной сфере государственного управления будут превышать темпы роста средней заработной платы в экономике на 25%; а темпы роста среднего уровня оплаты труда в гражданском государственном секторе - на 17%. Кроме того, отчет рекомендует дополнить такое среднее повышение заработной платы более радикальным ростом оплаты для небольшого числа лиц, уполномоченных принимать решения, которые работают в центральном аппарате федеральных органов исполнительной власти. Рекомендуемые сценарии приведут к увеличению коэффициента сжатия для служащих центрального аппарата государственной службы от 2,5 в 2002 г. до 6,8—9,0 в 2010 г.

1.35 Критически важными для обеспечения устойчивости реформы являются значительные изменения в уровне занятости. Даже умеренная корректировка оплаты труда, не сопровождаемая сокращением численности работников, создаст непосильную нагрузку на бюджет. Ожидается, что к 2010 г. средний уровень занятости в гражданском государственном секторе снизится примерно на 25%. Снижение численности занятых в российском государственном аппарате также отвечает существующим демографическим тенденциям. При этом, однако, сокращение численности занятых в сфере государственного управления не должно быть одинаковым для всех органов управления государственного сектора. Наиболее значительные сокращения ожидаются в гражданском государственном секторе, где частично этот процесс может быть осуществлен посредством перевода некоторых бюджетных организаций на коммерческую основу работы.

1.36 Реализация масштабной программы реформ в основной сфере государственного управления приведет к серьезному росту расходов, не связанных с оплатой труда.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 45 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.