WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 45 |

7. Дополнительные расходы на государственное управление необходимы для обеспечения более высокого качества принятия решений и оказания государственных услуг в стране, однако это не является достаточным условием. Необходимы также успешная реализация реформы бюджетного планирования, ориентированного на системы составления бюджета по принципу результативности и создание стимулов для более эффективного функционирования в государственном секторе.

8. Критически важными для обеспечения устойчивости реформы являются значительные изменения в уровне занятости. Даже умеренная корректировка оплаты труда, не сопровождаемая сокращением численности работников, создаст непосильную нагрузку на бюджет. Ожидается, что к 2010 г. средний уровень занятости в гражданском секторе снизится примерно на 25%. Снижение численности занятых в российском государственном аппарате также отвечает существующим демографическим тенденциям.

Финансово-бюджетные последствия реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве 9. В данной главе анализируются потенциальные финансово-бюджетные и социальные последствия в случае различных сценариев проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве в России. В ней аргументируется, что в нынешних условиях роста доходов населения к 2006 г. возможно достичь стопроцентного возмещения затрат по тарифам наряду с ликвидацией всего квазибюджетного перекрестного субсидирования и корректировкой внутренних цен на энергоносители.

Кроме того, реформы в жилищной сфере могут оказаться нейтральными для бюджета в среднесрочной перспективе и принести значительную экономию средств в долгосрочной перспективе. Однако высокая чувствительность результатов к динамике доходов населения предполагает, что правительству следует создать эффективную систему мониторинга для определения допустимого уровня повышения тарифов для населения. В Отчете также подчеркивается необходимость реструктуризации механизмов финансирования в секторе в целях повышения ответственности как муниципальных властей, так и организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги.

xiii 10. Базовый сценарий реформ предусматривает, что в результате предлагаемых реформ реальная себестоимость жилищно-коммунальных услуг для населения вырастет примерно на 90 процентов относительно превалирующего в 2002 г. уровня. В то же время, учитывая уже имевшую место в 2003-04 гг. значительную корректировку тарифов, ожидается, что повышение реальных расходов в будущем составит в среднем около 40% относительно уровня тарифов в конце 2004 г.

11. Повышение тарифов на коммунальные услуги и энергоресурсы увеличит стоимость предоставления коммунальных услуг бюджетным организациям примерно на 0,7-0,8% ВВП в год. Определенная часть этих расходов может быть компенсирована за счет увеличения объема налогов, уплачиваемых предприятиями энергетики и коммунальной сферы и, на более позднем этапе, за счет рационализации государственного сектора. Однако, в среднесрочной перспективе может возникнуть дефицит бюджетных средств на финансирование государственного сектора в размере 0,4 процента ВВП в результате повышения тарифов на ЖКУ и энергию.

12. Анализ предполагает, что отмена льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг может также оказаться посильной для большей части нынешних получателей льгот, а программа жилищных субсидий сможет позаботиться о тех, для кого бремя жилищных расходов окажется слишком высоким. Однако, учитывая присущую этим реформам чувствительность в политическом отношении, не исключается возможность поэтапного реформирования систем льгот. Изначально, правительство должно принять меры по монетизации льгот для того, чтобы преобразовать данные льготы в прямые субсидии и напрямую увязать их с системой персональных социальных счетов. Кроме того, в целях снижения политических издержек, процесс отмены льгот должен координироваться с другими структурными реформами, в том числе с повышением заработной платы в государственном секторе, пенсий и пособий на детей.

Расходы на реформирование системы пенсионного обеспечения 13. Оценки потенциальных финансово-бюджетных последствий различных изменений в пенсионной системе России построены на комплексной актуарной модели. Результаты показывают, что вероятной причиной необходимости в таких бюджетных расходах станет снижение относительной величины пенсий по возрасту и, как следствие, политическое давление в целях бюджетной поддержки пенсионной системы. Даже при самых оптимистичных допущениях, без дополнительных реформ существующая система пенсионного обеспечения не сможет ликвидировать увеличивающийся разрыв между ростом заработной платы и размером пенсий. По базовому сценарию, который предполагает отсутствие реформ, средний коэффициент замещения снизится с 33% в 2002 г. до 24,4-27,8% в 2030 г. Кроме того, в отсутствие дополнительных стратегических мер, любое значительное снижение ставок взносов приведет к дальнейшему уменьшению коэффициента замещения относительно базового прогноза. Во избежание резкого увеличения разрыва между заработной платой и пенсией, снижение ставок взносов должно сопровождаться дополнительными реформами, в том числе принятием решения о постепенном повышении пенсионного возраста.

14. По базовым сценариям, ежегодные расходы государственного бюджета, связанные с необходимостью решения накопившихся проблем в системе пенсионного обеспечения, составят 0,25-0,55% ВВП в 2020 г. и 0,55-0,90% ВВП в 2030 г. Расчет расходов производится в свете целевого показателя по поддержанию коэффициента xiv замещения на уровне 30%. Однако, стремительный рост потенциальных расходов будет происходить во всех сценариях, предусматривающих снижение ставок взносов.

В рамках минимального варианта, в 2030 году расходы бюджета превысят 2% ВВП в год.

15. Результаты анализа также свидетельствуют о том, что изменение доли налогооблагаемого фонда заработной платы в ВВП имеет критически важное значение в определении будущих результатов пенсионной реформы. Это подчеркивает важность политики, направленной на стабилизацию налогообложения фонда заработной платы и доходов, равно как и устранения различных административных барьеров в экономике, которые в настоящее время тормозят процессы сокращения доли теневых доходов и заработной платы.

Заключение 16. Отмечаемое в настоящее время улучшение экономической и финансовой ситуации в России дает лицам, ответственным за принятие решений, уникальную возможность для осуществления ключевых структурных реформ с высокой степенью отдачи в плане обеспечения будущего роста, экономической и социальной стабильности. Структурные реформы в государственном управлении, жилищнокоммунальном хозяйстве и системе пенсионного обеспечения являются посильными для бюджета при должном планировании и определении их последовательности в контексте системы финансового управления, основанной на неукоснительном соблюдении бюджетных правил.

xv Глава 1. ОБЗОР ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 1.1 В данной главе анализируются тенденции в финансово-бюджетной системе за последние годы, а также проблемы и задачи бюджетного финансирования ключевых структурных реформ в более широком контексте реформирования системы финансового управления в России. В главе аргументируется, что целевое финансирование структурных реформ является полностью обоснованным, поскольку представляет собой инвестиции в институциональную инфраструктуру с высокой степенью отдачи. Кроме того, в настоящее время Россия располагает возможностями для финансирования некоторых дополнительных расходов. При этом, однако, количество одновременно осуществляемых реформ должно оставаться ограниченным для того, чтобы аккумулирование новых обязательств не нарушило финансовую устойчивость. Кроме того, обязательства правительства по целевому финансированию реформ должны сопровождаться дополнительными мерами по укреплению системы финансового управления. В этой связи в данной главе предлагаются финансовые правила для России, которые могли бы расширить возможности правительства по управлению внешними шоками, а также обеспечить бюджетную поддержку процесса реформ предсказуемым образом. В данной главе также проведена оценка бюджетных расходов на проведение реформы государственной службы, жилищно-коммунального хозяйства и пенсионной системы, детальный анализ которых представлен в следующих главах.

1.2 Всемирный банк имеет многолетний и разносторонний опыт проведения анализа государственных расходов в России. Банк скорее придерживался политики подготовки целевых аналитических материалов по конкретным приоритетным направлениям в области управления расходами, чем пытался охватить в одном отчете все вопросы, связанные с государственными расходами. В ответ на изменение макроэкономических и финансово-бюджетных условий, Банк, как и следовало ожидать, стал уделять основное внимание не анализу финансово-бюджетной устойчивости (Всемирный банк, 1996a и 1998с) и общей диагностике системы финансово-бюджетного управления в России (Всемирный банк, 1996b), а более узким и более техническим вопросам, таким как квази-бюджетные субсидии и неденежные операции (Всемирный банк, 2000) и анализ государственной инвестиционной программы (Всемирный банк, 2001). Как показал опыт, для Банка такой подход является наиболее продуктивным и ориентированным на получателя способом содействия реформам в области управления расходами в России. Данный отчет продолжает эту практику посредством рассмотрения финансово-бюджетных аспектов реализации структурных реформ в России.

A. ТЕНДЕНЦИИ В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЕ В ПЕРИОД 1998-2003 ГГ.

1.3 После кризиса 1998 г. макроэкономическая ситуация в России значительно улучшилась. Кумулятивный рост ВВП в период 1999-2003 гг. достиг 38 процентов.

Устойчивый экономический рост способствовал увеличению поступлений в бюджет и позволил России существенно улучшить финансовые показатели. Начиная с 2000 г. в федеральный и расширенный бюджеты исполняются с профицитом. Это позволило уменьшить объем государственного долга с 85% ВВП в конце 1999 г. до 28% ВВП в концу 2003 г. Также успешно были решены проблемы безденежного исполнения бюджета и ликвидации задолженностей по пенсиям и по выплате заработной платы в бюджетной сфере.

1.4 Удельный вес доходов государственного бюджета в ВВП был восстановлен до устойчивого уровня в 36,5-37,6% в 2000-2003 гг. после резкого снижения с 39,3% в 1997 г до 33,6% в 1999 г. Доходы федерального бюджета существенно возросли до 16,7-17,8% ВВП в 2001-2003 гг. по сравнению с докризисным уровнем в 12,5%. Этому способствовали централизация налоговых поступлений и прогрессивные ставки налогообложения доходов от добычи нефти. В то же время поступления в федеральный бюджет по статьям, не связанным с нефтедоходами, снизились с 12,3% в 2001 г. до 10,5% ВВП в 2003 г., тогда как нефтедоходы увеличивались по мере роста цен на нефть (МВФ, 2003 и 2004). В результате, существенно возросла зависимость бюджета от цен на нефть. Совокупный удельный вес нефтедоходов вырос с 45% в г. до 59% в 2003 г.

1.5 Действительно, более подробный анализ показывает, что рост ВВП и доходов бюджета в значительной степени стимулировался высокими ценами на сырую нефть на мировом рынке, которая является основной статьей экспорта России. По оценкам, более 80% роста доходов бюджета относится на счет цен на нефть, включая связанные эффекты для газодобывающей отрасли и других секторов (Kwon, 2004). Ведущую роль в этом сыграли два фактора. Во-первых, в условиях высоких цен на нефть, увеличился объем продаж и прибыль нефте- и газодобывающих компаний, которые стали перечислять сравнительно больше налогов в бюджет. Во-вторых, было изменено налоговое законодательство в сторону увеличения эластичности цен на нефть в налоговых платежах в отрасли. Среди наиболее важных изменений следует отметить увеличение прогрессивности пошлин на экспорт нефти и введение линейной взаимосвязи между ценами на нефть и ставки налога на добычу минеральных ресурсов в нефтедобывающей отрасли. Оба налога перечисляются в основном в федеральный бюджет, что делает его крайне зависимым от изменений цен на нефть. В сложившемся в настоящее время ценовом диапазоне, изменение цены на один доллар за баррель либо повышает, либо уменьшает доходы совокупного бюджета на 0,45% ВВП, в котором удельный вес федерального бюджета составляет 3/4.

1.6 Начиная с 1998 г. также отмечаются существенные изменения в расходной части бюджета, которые свидетельствуют о значительных колебаниях в бюджетных расходах и отражают их циклический характер (таблица 1.1). После первоначального снижения с 43,7% ВВП в 1997 г. до 29,0% в 2000, всего лишь за два последующих года (2001-02) расходы совокупного бюджета, не связанные с выплатой процентов, увеличились на 5,6 процентных пункта ВВП и достигли 34,4% ВВП. Рост совокупных бюджетных расходов носил не столь резко выраженный характер, поскольку рост ВВП и политика бюджетных профицитов позволили уменьшить совокупный государственный долг и снизить объем ежегодных процентных выплат.

1.7 В предыдущие годы расходы расширенного бюджета на социальную сферу (т.е.

расходы на образование, здравоохранение и социальную защиту) однозначно носили циклический характер. Самое значительное снижение (более чем на 50% в реальном выражении) отмечалось в период финансово-бюджетной консолидации после года, за которым последовал резкий рост. В рамках социальных расходов послекризисное восстановление экономики в значительной степени профинансировало рост текущих расходов, а именно расходов на выплату заработной платы, пенсий и т.д.

Эта категория также включала финансирование увеличения численности занятых в государственной службе и в бюджетной сфере (например, в здравоохранении) на субнациональном уровне (Всемирной банк, 2003b). Очевидно, что текущие расходы на выплату заработной платы в государственном секторе и социальных пособий населению являются той категорией расходов, сокращение которой наиболее затруднительно по политическим причинам, если возникнет необходимость корректировки финансовых расходов в случае падения цен на нефть и соответственного снижения доходной части бюджета.

Таблица 1.1: Динамика расходов расширенного государственного бюджета в России в 1997-2002 гг.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 45 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.