WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 20 | 21 || 23 | 24 |   ...   | 45 |

3.5 В целом ожидается, что эти реформы значительно изменят нынешние пропорции в области финансирования существующего жилищного фонда: доля консолидированного бюджета снизится, доля населения возрастет, а нынешнее финансирование промышленным сектором в форме перекрестного субсидирования планируется постепенно полностью исключить. Кроме того, бюджеты смогут собрать дополнительные налоги в энергетике, главным образом в газовой отрасли. Однако при сокращении бюджетных субсидий и общего объема государственных расходов на жилищную сферу возможен рост бюджетных расходов на поддержку бедных слоев населения, по меньшей мере, в начальный период вслед за повышением тарифов.

Цели данной главы 3.6 Целью общего характера данной главы является оценка потенциальных финансово-бюджетных последствий от предполагаемых изменений в ценах на энергоресурсы и тарифах на коммунальные услуги на основе серии моделирований различных сценариев реформирования. В сценариях реформирования планируется отразить изменения в финансово-бюджетной и социальной политике правительства, направленные на сокращение бюджетных субсидий в данной отрасли, повышение эффективности государственных расходов в жилищно-коммунальном хозяйстве в целом и одновременное уменьшение последствий повышения тарифов для уязвимых групп домохозяйств. При анализе реформирования используется подход, предложенный Ясиным (2003), который выделяет такую стратегию реформирования, которая предполагает тесную взаимосвязь между будущим повышением тарифов в энергетике и жилищном секторе с проведением структурных реформ в этих отраслях, а также корректировками в отношении пенсий и заработной платы в государственном секторе.

3.7 К важным факторам, которые следует отразить при моделировании различных сценариев реформирования, относятся:

• Существующие вариации по регионам в отношении таких основополагающих факторов как фактическая стоимость коммунальных услуг, доступность коммунальных услуг и доходов домашних хозяйств.

• Перспективная оценка будущей динамики внутренних цен на энергоносители и их вероятное влияние на расценки коммунальных услуг.

• Предполагаемые тенденции в отношении реальной динамики доходов населения.

• Ликвидация (постепенная отмена) перекрестного субсидирования в коммунальной сфере.

• Ликвидация (постепенная отмена) привилегий (льгот) в жилищнокоммунальном хозяйстве.

• Фактическая доля домохозяйств, получающих право на жилищные субсидии.

3.8 К целям специального характера данной главы относятся:

a. Стоимостная оценка в среднесрочной перспективе потенциальных сценариев реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве.

b. Оценка совокупной потребности в бюджетных средствах для проведения реформ в данной отрасли, которое обеспечит финансирование (i) остаточных субсидий на переходном этапе (для тех периодов, когда полное возмещение затрат будет оставаться ниже 100 процентов), (ii) расходов на программы социальной защиты и (iii) дополнительные затраты на коммунальные услуги субъектов бюджетной сферы (здравоохранение, образование и т.п.), вызванные повышением коммунальных тарифов.

c. Оценка воздействия на доходную часть бюджета в связи с повышением жилищно-коммунальных тарифов и ростом налоговых поступлений.

3.9 Выведенные в данной главе прогнозные оценки основываются на гибкой имитирующей модели, которую можно использовать для моделирования различных сценариев реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве России. Совершенствование возможностей правительства по анализу и прогнозу последствий соответствующих реформ в этой отрасли имеет критическое значение для разработки адекватных стратегий уменьшения этих последствий, снижения рисков социальной напряженности и избежания чрезмерной нагрузки для бюджета в ходе реформ. Чтобы стать практическим инструментом для стратегического анализа, в данной модели отдельно учтены некоторые специфические для России характеристики ситуации в жилищном секторе, такие как значительные вариации по регионам в отношении его основных параметров, а также специфические характеристики российской программы жилищного субсидирования.

B. КРАТКИЙ ОБЗОР ПРЕДШЕСТВУЮЩИХ МЕР РЕФОРМИРОВАНИЯ В ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ3.10 Еще в самом начале переходного периода в России реформы в жилищнокоммунальном хозяйстве (ЖКХ) были определены в качестве одной из основных задач проведения структурных реформ. Несмотря на это, ЖКХ не было включено в первоначальный вариант Программы экономической либерализации правительства России, принятой в начале 1992 года. Вместо этого, решениями правительства в 199293 гг. предусматривалось к 1998 году постепенно достигнуть полного возмещения затрат в данном секторе (при поддержке значительных рыночных преобразований).

Однако позднее эти цели реформирования были скорректированы и стали значительно менее претенциозными. В частности, в 1999 г. Думой была принята поправка к Закону Данный раздел главным образом основывается на таких источниках, как Стародубровская (2003) и ИГЭ (2003b).

об основах федеральной жилищной политики, которая установила 2008 год в качестве срока достижения полного возмещения затрат в жилищной сфере.

3.11 В целом, результатом реформ в ЖКХ к настоящему времени являются три основных достижения:

• Практически завершена передача муниципалитетам жилищного фонда предприятий (на который в начале 90-х годов приходилось почти 40 процентов от общего объема жилищного фонда).

• Радикально выросло возмещение затрат при оплате тарифов, причем в настоящее время федеральная планка установлена на уровне 90 процентов, и поступление платежей остается высоким.

• Практически во всех муниципалитетах создана новая система адресной социальной помощи – жилищные субсидии, потребность в которых проверяется, а сама система доказала свою эффективность в качестве механизма защиты уязвимых слоев населения.

3.12 В то же время, на данный момент эти реформы не сумели решить основную проблему – переход от административного к рыночному управлению в данной отрасли.

Наиболее серьезные оставшиеся проблемы в отрасли можно обобщить следующим образом:

• Сохраняется существенное субсидирование работы данной отрасли.

• У потребителей в ЖКХ имеются весьма ограниченные возможности по оказанию влияния на работу поставщиков услуг.

• Конкуренция в сфере обслуживания жилья значительно ограничена, и доминирующие позиции до сих пор занимают монопольные и квазимонопольные компании муниципальной формы собственности.

• У большинства операторов в данной отрасли нет реальных стимулов для повышения эффективности в предоставлении их услуг.

• В отрасли нет рыночного механизма для финансирования капиталовложений. В то же время, недостаток надлежащего обслуживания и капиталовложений за многие годы оказал негативное влияние на ЖКХ, и подрывает качество и надежность оказания услуг. В настоящее время бюджетные средства являются единственным источником регулярного финансирования капиталовложений в ЖКХ.

• Политика и практика регулирования в секторе подвержена административному вмешательству и не является достаточно прозрачной, равно как и стабильной.

Это делает ЖКХ довольно непривлекательным и рискованным объектом для нового частного сектора.

• Доля новых частных инициатив (таких как кондоминиумы) для управления многоквартирными домами остается низкой. В то время как более половины жилья находится в частной собственности, практически все городское жилье попрежнему фактически управляется муниципальными администрациями. К концу 2003 г. в России было создано 6.000 кондоминиумов.

3.13 Политико-экономический анализ развития ситуации в данной отрасли предполагает, что существующий характер стимулов у муниципальных органов власти вероятно является основным препятствием на пути ускорения реформ в ЖКХ.

Муниципальные органы власти являются основной группой, которая потенциально проиграет от проведения в будущем рыночных преобразований в ЖКХ. Реформы коренным образом сузят сферу их административного контроля, и будет утрачен доступ к значительным денежным потокам в этой отрасли. Кроме того, существующий ныне государственный контроль над коммунальной сферой дает администрациям большое политическое преимущество, позволяя легко налаживать и поддерживать контакты с местным электоратом.

3.14 Неудивительно, что в этих обстоятельствах большая часть муниципальных органов власти никогда не испытывала особого стремления к поддержке рыночных реформ в ЖКХ. Наоборот, были приложены значительные усилия по имитации рыночных преобразований, но сохранению сущности административного регулирования неизменной. Это отсутствие рыночных стимулов на муниципальном уровне еще более усугубилось вследствие дополнительных факторов. Во-первых, внешнее давление в пользу перемен незначительно – как со стороны частного сектора (жильцы или компании), так и федеральных властей. Федеральное правительство не было последовательным в утверждении политического курса на ускорение реформы ЖКХ, которая в силу своей политической чувствительности никогда не ставилась во главу перечня приоритетных задач федеральной политики. Во-вторых, система межбюджетных отношений оставалась неустойчивой и не обеспечивала в целом достаточных стимулов для экономии бюджетных средств, а значит и для реформ, которые могли бы привести к сокращению объема субсидирования из муниципального бюджета. Массированное перераспределение финансовых средств региональными администрациями в целом выгодно тем администрациям, которые не слишком настойчивы в реформировании ЖКХ и поэтому могут легко оправдать свои потребности в дополнительных бюджетных ассигнованиях.

3.15 В ноябре 2001 г. правительство приняло новую Программу реформирования в сфере жилищно-коммунальных услуг. Эта программа предусматривает значительное реформирование отрасли, которое планируется осуществить поэтапно в 2002-10 гг. К основным приоритетам государственной стратегии относятся: повышение размера возмещения затрат по тарифам, которое должно быть достигнуто параллельно с усилением системы защиты малоимущих; повышение качества услуг и снижение стоимости услуг; и расширение участия частного сектора. Однако на данный момент достигнут скромный прогресс в реализации этой программы. Наиболее заметным аспектом перемен стал ускоренный рост уровня возмещения затрат после 2000 г. Хотя результаты сильно разнятся по регионам, за 2003 год средний уровень возмещения затрат по тарифам превысил 70 процентов, что является большим шагом вперед по сравнению с 1997-99 гг., когда этот показатель был равен примерно 30 процентам. В постановлении Правительства от 26 августа 2004 г. ставится задача достичь стопроцентного возмещения затрат по тарифам в 2005 году.

3.16 Банк проанализировал факторы, сдерживающие реализацию реформы в ЖКХ, с которыми сталкиваются субнациональные правительства и другие заинтересованные стороны, в своей недавней Стратегической записке "Жилищно-коммунальные услуги в России: Завершение перехода к рыночной экономике" (Всемирный банк, 2003a).

3.17 На основе опыта предыдущей аналитической работы (см. Всемирный банк и 2003; ИГЭ 2003a; Стародубровская 2003), в данной главе аргументируется, что ускорение реформы в ЖКХ может быть достигнуто только путем одновременных действий правительства по нескольким важным направлениям:

• Развитие реформы межбюджетных отношений - обеспечение, в частности, более прозрачной системы регулирования для перераспределения бюджетных средств среди муниципалитетов в рамках региональных бюджетов и расширение местной базы налогообложения для муниципалитетов. Последние поправки в налоговый и бюджетный кодексы стали важным шагом в этом направлении. В будущем первоочередное значение приобретает введение местного налога на недвижимость. Кроме того, потребуется более активное политическое давление и контроль со стороны федерального правительства для изменения стимулов, превалирующих в муниципальных органах власти.

• Реформирование жилищного финансирования: изменение платежных механизмов путем передачи большей части средств бюджетной поддержки напрямую клиентам ЖКХ вместо поставщиков услуг.

• Совершенствование регулирующей системы, особенно системы установления тарифов, в качестве меры, которая сделает сектор привлекательным для крупных частных инвесторов. Хотя повседневное регулирование остается децентрализованным, федеральное правительство должно разработать единый национальный подход к регулированию ЖКХ, в котором будут определены четкие правила игры для субнациональных органов регулирования.

• Создание условий для прихода частных инвесторов с устоявшейся репутацией в ЖКХ. В определенных обстоятельствах крупные частные фирмы, обладающие способностью противостоять потенциальному политическому давлению на местном уровне, могут стать реальной движущей силой для рыночных преобразований в данном секторе. Для этого потребуется, среди прочего, создать правовую систему, которая обеспечит поддержку долгосрочных контрактов между частными операторами и муниципалитетами (например, хороший закон о концессиях в местных коммунальных сетях), и расширить возможности судебно-правовой системы по обеспечению соблюдения таких контрактов.

C. УЧАСТИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ФИНАНСИРОВАНИИ ЖИЛИЩНОЙ СФЕРЫ Последние тенденции в финансировании жилищно-коммунального хозяйства 3.18 В настоящий момент население по-прежнему оплачивает примерно половину стоимости жилищно-коммунальных услуг, а остаток покрывается за счет бюджетов, предприятий, накопления задолженности и износа жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры (таблица 3.1).

3.19 Совокупный объем государственных программ, напрямую связанных с финансированием ЖКХ, превысил 1,75 процентов ВВП в 2003 г. (около 8 млрд.

долларов США, см. таблицу 3.2), в то время как в крупных городах расходы на жилищно-коммунальные услуги традиционно составляют примерно треть их бюджетов.47 Прямое субсидирование услуг отопления и горячего водоснабжения составляет почти 40 процентов от общего объема бюджетной поддержки в этой сфере.

Таблица 3.1: Структура жилищного финансирования (%) 2001 2002 Население 47,4 46,8 52,Бюджет (только прямая бюджетная поддержка) 35,8 41,4 37,Промышленный сектор и недофинансирование (остаток) 16,8 11,8 9,Источник: расчеты экспертов банка на основе данных Роскомстата и Госстроя.

Pages:     | 1 |   ...   | 20 | 21 || 23 | 24 |   ...   | 45 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.