WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 18 | 19 || 21 | 22 |   ...   | 45 |

2.90 Хотя отсутствие синхронизации в осуществлении мероприятий реформ может казаться более привлекательным вариантом для бюджета в течение первых трех лет проведения реформ (рисунок 2.5), последующий резкий рост государственных расходов в 2006 - 2010 гг. может усложнить поддержание темпов реализации программы реформ, что, в свою очередь, может повысить риск неустойчивости реформы. В целом, такая стратегия представляется менее желательной по сравнению с той, которая предусматривает более равномерное проведение мероприятий реформ, и должна применяться с осторожностью, поскольку она создает менее предсказуемые финансовобюджетные последствия.

H. ОБЗОР ОСНОВНЫХ РИСКОВ, СВЯЗАННЫХ С РЕАЛИЗАЦИЕЙ РЕФОРМЫ 2.91 Реализация комплексной реформы государственной службы, которая будет иметь последствия для свыше миллиона служащих основной сферы государственного управления и для около десяти миллионов занятых в гражданском государственном секторе, не говоря уже о последствиях реформы в негражданской системе государственного управления, по определению является сложной задачей и предполагает определенный риск. Детальный анализ всех возможных факторов риска, связанных с реализацией реформы требует отдельного исследования. Таким образом, в этом разделе мы попытаемся дать краткий анализ только некоторых основных факторов риска, которые следует учесть при осуществлении реформы, и которые напрямую связаны с финансово-бюджетными последствиями процесса реформы.

2.92 Во-первых, необходимо установить сбалансированную взаимосвязь между различными компонентами реформы государственного сектора, особенно между реформами в основной сфере государственного управления и остальной частью государственного сектора. Отсутствие такой взаимосвязи может привести к Сценарий 20: Умеренная реформа оплаты труда при достаточной административной реформе и средними темпами роста заработной платы в частном секторе;

Сценарий 21(скорректированный): Умеренная реформа оплаты труда при значительной административной реформе и средними темпами роста заработной платы в частном секторе (удельный вес расходов, не связанных с оплатой труда составляет 35 %).

Рост общих расходов, % пунктов ВВП накоплению диспропорций в государственном секторе. В частности, это может стимулировать возникновение неустойчивой разницы в оплате труда служащих в основной сфере государственного управления и занятых в государственном секторе в целом, что может либо замедлить процесс индексации оплаты труда в системе государственного управления, или же привести к чрезмерному росту бюджетных расходов вследствие необходимости индексации оплаты труда в гражданском государственном секторе, для которого характерен крайне избыточный уровень занятости. Результаты проведенного нами моделирования подтверждают, что попытка повысить реальную заработную плату при сегодняшнем уровне занятости в гражданском государственном секторе потребует дополнительного финансирования в объеме приблизительно 2 % ВВП к 2010 г. Анализ планов правительства по ускорению реформы государственной службы свидетельствует о том, что такой риск пока не был учтен в существующих планах реформы оплаты труда.

2.93 Во-вторых, для успешной реализации реформ государственного управления необходима тесная координация между реформированием государственной службы и бюджетной реформой. Медленное делегирование бюджетным подразделениям полномочий по расходованию бюджетных средств снизит общую эффективность реформ и ослабит мотивацию для проведения кадровых сокращений как в основной сфере государственного управления, так и в гражданском государственном секторе.

Внедрение механизмов составления бюджета по принципу результативности, что требует установления более гибких правил расходования бюджетных средств в сочетании в более высокой ответственностью за результаты, является необходимым условием для реализации многих компонентов реформы государственной службы, в том числе реформы системы кадрового управления и модернизации государственной службы, а также административной реформы. Неспособность обеспечить такую координацию может привести к инициированному сверху механическому сокращению уровня занятости, которое не будет в достаточной степени исходить из соображений того, что первопричиной кадровых сокращений является стремление повысить качество услуг, оказываемых государственными организациями. Недавно утвержденная Концепция реформирования федерального бюджетного процесса закладывает основы для интеграции пропагандируемой системы составления бюджета по принципу результативности и программы повышения эффективности управления в общею реформу государственной службы. При этом следует полностью учитывать риск возможного отсутствия синхронизации этих двух направлений и контролировать этот аспект в течение всего процесса реформирования.

2.94 В-третьих, окончательный успех реформы государственной службы в значительной степени зависит от наличия стимулов у субнациональных органов государственного управления осуществлять подобную программу в регионах страны.

Это имеет критическое важное значение, поскольку оказание большей части государственных услуг происходит на субнациональном уровне и, следовательно, неспособность продемонстрировать реальные усовершенствования в этих подсистемах государственного сектора подорвут общее доверие к процессу реформирования. Таким образом, программа реформ должна включать мероприятия, направленные на формирование потенциала по реализации реформ государственного управления на региональном и местном уровнях (эти вопросы частично нашли отражение в Президентской программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» в рамках которой предусмотрено финансирование реализации пилотных проектов и экспериментов по реформированию в регионах) и, что более важно, создание стимулов для региональных и местных органов управления для участия в процессе реформ. Такими стимулами являются предоставление дополнительных полномочий по распределению ресурсов и усиление прозрачности субнациональных органов и их доступности общественному контролю. Одной из мер, которые могли бы усилить мотивацию субнациональных органов, является предлагаемая в настоящее время отмена единой шкалы оплаты труда в государственном секторе, в сочетании с делегированием регионам полномочий по установлению уровней оплаты труда в гражданских ветвях государственного сектора с учетом финансовой ситуации в регионе и ситуации на местном рынке труда.

2.95 И, наконец, для успешной реализации реформы в территориальных подразделениях федеральной государственной службы также будет необходимо должным образом учесть различия в кадровых потребностях и уровнях оплаты труда в регионах. Недостаточная дифференциация индексации оплаты труда для государственных служащих центрального аппарата и территориальных подразделений создаст значительные диспропорции на региональных рынках труда и может также стать причиной существенных дополнительных бюджетных расходов (в объеме до примерно 0,5% ВВП в 2010 г.). Следовательно, определение и установление уровней оплаты труда для служащих территориальных подразделений федеральных органов исходя из сложившейся ситуации на местных рынках труда становится ключевым условием для успешной и устойчивой индексации оплаты труда в основной сфере государственного управления в России.

I. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 2.96 Повышение эффективности деятельности государственного аппарата и улучшение качества управления и оказания услуг в стране являются важными условиями для успешной реализации структурных реформ в России. В то же время осуществление этих реформ создаст дополнительную финансовую нагрузку на бюджетную систему страны. Финансово-бюджетные последствия реформ зависят от целого ряда переменных и являются чувствительными к изменениям в макроэкономических параметрах. Представленная в этом докладе модель не включает все соответствующие переменные. Тем не менее, анализ дополнительных расходов, связанных с проведением реформы государственной службы, рассчитанных для более 40 сценариев реформ позволяет сделать некоторые предварительные выводы.

2.97 Очевидно, что подходы к реформированию различных подсекторов гражданского сектора системы государственного управления должны будут различаться по темпам и масштабам повышения оплаты труда и кадровых сокращений.

Для достижения целей повышение оплаты труда должно быть наиболее существенным для чиновников центрального аппарата государственной службы, более низким – для сотрудников территориальных подразделений федеральных органов, служащих региональных и муниципальных подразделений основной сферы государственного управления и самым низким для остальных работников, занятых в гражданском государственном секторе. Частичным обоснованием последнего может служить растущая доля платных слуг, предоставляемых этим сектором, что может более широко использоваться в качестве источника денежного вознаграждения для работников этого сектора. При изменении уровня оплаты труда в центральном аппарате федеральной государственной службы акцент должен делаться на более масштабное и скорейшее повышение уровня вознаграждения для руководящих работников, поскольку именно для этой категории в настоящее время разрыв в уровнях оплаты труда между государственным и частным сектором является наивысшим. Такой акцент реформы оплаты труда позволит решить наиболее актуальную проблему низкого потенциала к принятию решений внутри правительства и позволит удержать высококвалифицированные кадры на ключевых должностях федеральной государственной службы.

2.98 Результаты моделирования свидетельствуют о том, что в период до 2010 г.

российский бюджет вряд ли сможет профинансировать полное устранение существующего разрыва в уровнях оплаты труда между государственным и частным секторами посредством радикального повышения уровня оплаты труда во всей основной сфере государственного управления и гражданском государственном секторе.

В результате средняя величина сохраняющегося разрыва в уровнях оплаты труда в основной сфере государственного управления останется значительной (в 100 % диапазоне). Однако, недавние опросы государственных служащих показывают, что такой разрыв может быть вполне приемлемым, поскольку, как представляется, он отражает существующие ожидания государственных служащих.

2.99 Фактически, реализация умеренной реформы оплаты труда означает, что темпы роста средней заработной платы в основной сфере государственного управления будут превышать темпы роста средней заработной платы в экономике в 1,25 раза; темпы роста среднего уровня оплаты труда в гражданском государственном секторе - в 1,раза соответственно. Результаты моделирования также показывают, что к 2010 г.

средняя реальная заработная плата в основной сфере государственного управления будет в 1,7 раза выше, чем в настоящее время (средняя реальная заработная плата в гражданском государственном секторе будет в 1,6 выше).

2.100 Если такое повышение оплаты труда будет сопровождаться более радикальным повышением оплаты труда для небольшого числа лиц, уполномоченных принимать решения, работающих в центральном аппарате федеральных органов исполнительной власти, то есть все шансы полагать, что будут достигнуты стоящие перед реформами задачи посредством как усиления конкурсного подхода к замещению должностей в государственном секторе (особенно в основной сфере государственного управления), так и значительной декомпрессии шкалы оплаты труда, что будет способствовать внедрению в российской государственной службе системы, ориентированной на результативность. Рекомендуемые сценарии предполагают значительную декомпрессию: коэффициент сжатия для служащих центрального аппарата государственной службы увеличится от 2,5 в 2002 г. до 6.8 – 9,0 в 2010 г., а коэффициент сжатия для служащих всех федеральных органов исполнительной власти увеличится с 3,7 в 2002 г. до 9,9 – 13,2 в 2010 г. Предлагаемая реформа оплаты труда позволит удержать на государственной службе высококвалифицированные кадры, что безусловно усилит потенциал к принятию решений и повысит качество услуг, оказываемых государственными организациями, а также станет важным шагом в борьбе с коррупцией.

2.101 Результаты моделирования подтверждают, что реализация административной реформы, и более конкретно, изменения в уровне занятости в основной сфере государственного управления и гражданском государственном секторе являются критически важными для успеха более масштабной программы реформ государственной службы. Даже умеренная индексация оплаты труда, не сопровождаемая значительным сокращением численности работников, приведет к неоправданному росту ежегодных расходов консолидированного бюджета (от 2,8 до 4,процентных пунктов ВВП в 2010 г.). Ожидаемая динамика в основной сфере государственного управления и гражданском государственном секторе, а также международные сопоставления являются основанием необходимости более значительных сокращений в гражданском государственном секторе и основной сфере государственного управления на субнациональном уровне и менее значительного сокращения численности занятых в федеральной основной сфере государственного управления. Ожидается, что к 2010 г. средний уровень занятости в гражданском государственном секторе снизится примерно на 25% по сравнению с базовым прогнозом 2002 г., а общие сокращения в основной сфере государственного управления и исполнительных органах власти составят в среднем около 9 – 13 % и 15% соответственно (при 13% сокращении в федеральных органах государственной власти и 17% в субнациональных органах исполнительной власти). Аналогичные сокращения численности занятых также потребуются в негражданской подсистеме гражданского сектора, где уровень занятости считается избыточным, а уровень денежного вознаграждения напрямую увязан с уровнями оплаты труда в государственной службе.

2.102 Реализация масштабной программы реформ в основной сфере государственного управления приведет к серьезному росту расходов, не связанных с оплатой труда.

Pages:     | 1 |   ...   | 18 | 19 || 21 | 22 |   ...   | 45 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.