WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 45 |

• “узкий подход ”, охватывающий бюджетные затраты на проведение реформ в основной сфере государственного управления; и • “широкий подход”, предусматривающий оценку финансово-бюджетных последствий комплексного пакета реформ и индексации заработной платы в гражданском государственном секторе в целом.

2.25 Общепризнанно, что фактически предлагаемый “широкий подход ” может быть ещё больше расширен за счет включения бюджетных затрат на повышение заработной платы в правоохранительной и военной службе. В силу отсутствия данных для моделирования, анализ бюджетных последствий реформирования военной службы и правоохранительных органов не являлся предметом данного исследования. Кроме того, включение вооруженных сил в исследование потребует дополнительного анализа вариантов реформы военной службы, что само по себе является масштабной задачей26.

В рамках административной реформы государственного сектора предполагается, что некоторые функции государственных организаций будут упразднены, при этом некоторые из этих функций будут переданы “квази-государственным ” структурам. Для целей данного доклада под “сократившимся числом служащих основной сферы государственного управления ” мы понимаем абсолютное уменьшение численности государственных служащих /работников государственного сектора в результате упразднения некоторых из существующих функций Последние обсуждения по возможным сценариям реформы оплаты труда представлены в отчете ГУВШЭ (2004).

Необходимость включения негражданских служащих в анализ финансово-бюджетных последствий реформы оплаты труда может быть показана на примере Государственного таможенного комитета, кадровый состав которого в настоящее время включает три категории сотрудников: (i) государственные служащие; (ii) военнослужащие (в эту категорию входят сотрудники, выполняющие функции по расследованиям, а также сотрудники, занимающие должности начальника отдела и выше); и (iii) сотрудники, трудовые договора которых регулируются Трудовым кодексом. В этом случае при принятии решения о повышении шкалы оплаты труда для государственных служащих, такое повышение Также признано, что осуществление реформы государственной службы создаст дополнительную нагрузку на пенсионную систему, поскольку сохранение адекватного соотношения между пенсией и заработной платой представляет собой отдельную важную проблему экономической политики. Тщательное изучение данной области требует отдельного исследования и должно быть проанализировано в контексте пенсионной реформы. Финансово-бюджетные последствия пенсионной реформы представлены в сопутствующем докладе, который подготовлен Банком совместно с Институтом экономики переходного периода.

2.26 Необходимо отметить, что осуществление реформ государственной службы повлечет за собой не только бюджетные расходы, но также обеспечит значительные финансовые и экономические выгоды в виде более энергичного роста продуктивности, более эффективного распределения ресурсов (обеспечиваемого за счет предоставления большей самостоятельности государственным агентствам в перераспределении бюджетных средств, внедрения более прозрачных процедур закупок и более широкого использования методов закупок на основании конкурсных торгов и т.д.), автоматизации процессов работы, повышения эффективности использования государственного имущества и обеспечения более высокого качества услуг, оказываемых государственными организациями. Однако, количественная оценка таких выгод является непростой задачей и пройдет определенное время, пока большинство из этих выгод станут реально ощутимыми. Поэтому, они не учитывались для целей данного анализа.

2.27 Предыдущие попытки оценки финансово-бюджетных последствий осуществляемой в настоящее время реформы государственной службы в России носили ограниченный характер и основным предметом исследования являлись определенные компоненты общих расходов на проведение реформы. В 2003–2004 гг. Высшая школа экономики опубликовала ряд оценок финансово-бюджетных последствий целевого повышения заработной платы чиновников центрального аппарата федеральных органов управления, а также капитальных расходов, связанных с внедрением новых технологий в федеральной государственной службе. Последний аспект был доработан в процессе подготовки Федеральной программы Административной реформы на 2005–2010 гг. В Президентской программе «Реформирование государственной службы» на 2003–гг. также представлены некоторые расчеты капитальных расходов на подготовку нового законодательства о гражданской службе и разработку новых методологий и инструкций, необходимых для проведения реформы оплаты труда и реформы системы управления кадрами. При этом, однако, не предпринимались попытки сделать расчет совокупных бюджетных расходов по вышеуказанным компонентам, а также не проводились какие-либо оценки общих системных финансово-бюджетных последствий проводимой реформы для расходов на финансирование гражданского государственного сектора.

D. ИСТОЧНИКИ ДАННЫХ И КЛЮЧЕВЫЕ ПРЕДПОЛОЖЕНИЯ 2.28 Источники данных. Данные, использованные для расчета финансовобюджетных последствий реформы государственной службы включают статистику по государственному сектору за октябрь 2002 г., опубликованную Роскомстатом должно будет распространяться как минимум на сотрудников категории (ii), но, возможно, также и на категорию (iii).

(Роскомстат 2002b), статистику по оплате труда и занятости в основой сфере государственного управления за 2002 и 2001 годы (Роскомстат 2002a и Роскомстат 2003), результаты опроса государственных служащих и опроса об оплате труда, проведенные в 2002 – 2003 гг. при финансовой поддержке Департамента международного развития правительства Великобритании (ГУ-ВШЭ 2003, готовится к публикации), данные международной статистики в секторах образования и здравоохранения (в том числе данные ВОЗ и Всемирного банка), международную базу данных Банка по оплате труда и занятости (база данных Всемирного банка), а также данные, полученные из других источников (полные перечень использованных источников приведен в конце данного доклада).

2.29 Ввиду отсутствия последних полных данных об оплате труда и занятости в России, расчеты базового прогноза оплаты труда и занятости производились исходя из следующих предположений:

Для основной сферы государственного управления • Ввиду отсутствия данных о структуре занятости по группам/категориям за 2002 г., мы исходили из предположения, что структура занятости в 2001 г.

оставалась неизменной и применили доли 2001 г. к уровням занятости в 2002 г.;

• Ввиду отсутствия данных об оплате труда по группам/категориям государственной службы за 2002 г., мы применили реальное среднее повышение денежного вознаграждения во всех ветвях государственной власти и на всех уровнях управления пропорционально ко всем категориям/группам 2001 г., исходя из предположения, что коэффициент сжатия оставался неизменным;

Для гражданского государственного сектора • Мы исходили из предположения, что уровень денежного вознаграждения в октябре 2002 г. равен среднему уровню денежного вознаграждения в г.

• Данные Госкомтата 2002b содержат информация о средних уровнях денежного вознаграждения, сгруппированных по четырем основным ветвям гражданского государственного сектора (см. рисунок A2.1 в приложении 2.1) и по уровням государственного управления (т.е.

федеральные, региональные и муниципальные органы власти). Эти уровни денежного вознаграждения были применены ко всем подсекторам в каждой ветви власти.

• Предполагалось, что финансирование организаций, относящихся к федеральным, осуществляется из федерального бюджета, а финансирование региональных и муниципальных организаций производится из субфедеральных бюджетов;

• Данные Роскомстата 2002b охватывают все организации в гражданском государственном секторе, которые частично или полностью финансируются из бюджета. Для целей данного исследования было сделано допущение, что заявленный фонд заработной платы и отчисления в фонд социального страхования сотрудников гражданского государственного сектора полностью финансировались из соответствующих бюджетов.

2.30 Основные макроэкономические предположения. Макроэкономические предположения для моделирования были разработаны совместно с экспертами Института экономики переходного периода. Базовые принципы макроэкономической методологии, использованной в нашей работе для оценки стоимости различных структурных реформ, изложены в приложении 3.1. По сути мы взяли базовые макроэкономические прогнозы правительства на 2004-2006 гг. и использовали их в качестве основы для построения набора из четырех макроэкономических сценариев, каждый из которых отражает индивидуальную комбинацию двух определяющих факторов будущей макроэкономической ситуации в России: средние цены на нефть и ожидаемые темпы структурных реформ. Первоначально мы планировали использовать четыре макроэкономических сценария в качестве основы для последующего построения и выработки более детальных под-сценариев конкретных структурных реформ27.

2.31 Однако, касательно реформы в системе государственного управления мы пришли к выводу о целесообразности изменения нашего первоначального плана и использования упрощенного набора макроэкономических предположений. Причиной подобного упрощения стали выводы наших предыдущих исследований о том, что результаты моделирования (представленные в процентных пунктах ВВП28) не чувствительны к темпам роста ВВП. Результаты моделирования также не чувствительны к инфляции, поскольку модель предполагает полную годовую индексацию заработной платы занятых как в основной сфере государственного управления, так и в гражданском государственном секторе. Таким образом, мы приняли решение о целесообразности составления расчетов стоимости реформы в пределах единого макроэкономического сценария.

2.32 Существенное значение для результатов работы по определению стоимости реформы имеет разница в темпах роста, в первую очередь разница между ожидаемым темпом роста заработной платы в частном секторе и темпами роста ВВП. Чем выше будет рост заработной платы в частном секторе, тем больше будут расходы государства на устранение существующего разрыва в уровнях оплаты труда между государственным и частным секторами. В целом мы пришли к выводу, что ключевым макроэкономическим параметром в модели является соотношение между темпом роста реальной заработной платы и темпами роста реального ВВП. В настоящее время доля фонда заработной платы (включая скрытые зарплаты) в ВВП России относительно невелика, однако в среднесрочной перспективе мы ожидаем, что вследствие структурных реформ этот показатель будет расти достаточно быстрыми темпами, приближаясь к уровням, характерным для других стран с переходной экономикой. Это произойдет благодаря усилению конкуренции, сокращению доли теневого сектора и, соответственно, улучшению коэффициента «заработная плата/прибыль» в экономике.

Анализ некоторых возможных вариантов военной реформы представлен в отчете ИЭПП (2002).

Первоначальный план, предусматривающий множество макроэкономических сценариев был полностью реализован для анализа финансово-бюджетных последствий двух других структурных реформ в системе пенсионного обеспечения и жилищно-коммунальных услуг. Результаты по этим двум реформам изложены в отдельных докладах.

Однако, стоимость предлагаемой реформы государственной службы в корне зависит от темпов такого сближения в будущем.

2.33 Исходя из вышеуказанных допущений, мы решили положить в основу нашего моделирования единый макроэкономический сценарий, но, при этом рассмотреть три под-сценария, характеризуемые различными темпами роста доли фонда заработной платы в ВВП (таблица 2.5). Из четырех первоначальных макроэкономических сценариев мы выбрали наиболее оптимистичный в качестве единой макроэкономической методологии. В приложении 3.1 этот сценарий представлен как сценарий, для которого характерны решительные реформы и высокие цены на нефть.

2.34 Мы выбрали наиболее оптимистичный сценарий для того, чтобы показать стоимость и риски, связанные с реализацией предлагаемого пакета реформ. В то же время совершенно очевидно, что в сценариях, предполагающих низкие цены на нефть и, соответственно, более высокую нагрузку на бюджет, выполнение этой же задачи реформы станет гораздо более сложным с политической точки зрения. В случае ограниченного бюджета правительству будет гораздо труднее обосновать необходимость радикального повышения оплаты труда в системе государственного управления и убедить общество в том, что масштабная реструктуризация бюджета, которая ставит государственных служащих в более преимущественное положение, действительно является срочной необходимостью. Далее в данном документе мы не рассматриваем дополнительные и не поддающиеся количественному определению политические риски, которые могут возникнуть в результате общего ухудшения макроэкономической ситуации, и которые могут стать вероятной дополнительной причиной осуществления реформ более медленными темпами.

Таблица 2.5: Основные макроэкономические предположения, в рублях ( в ценах 2002 г.) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Рост ВВП, % 7.3 5.5 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.ВВП, триллионов рублей 10.0 10.5 11.1 11.6 12.0 12.4 12.8 13.ВВП на душу населения, тыс.

Рублей 69.9 74.1 78.2 82.0 85.7 89.1 92.2 94. 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0 10.Годовая инфляция, % Рост реальных инвестиций, % 9 7.5 6.5 5.5 4.5 4 Рост реальных доходов населения, % 7.5 7 6.5 6 5.5 5 4.Численность населения (миллионов человек) 142.8 142.1 141.5 140.9 140.3 139.7 139.0 138.Сценарий 1 (темп рост реальной заработной платы превышает темп роста ВВП на 2 процентных пункта) Рост реальной заработной платы, % 8.1 7.5 7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 4.Сценарий 2 (темп рост реальной заработной платы превышает темп роста ВВП на 1 процентный пункт) Рост реальной заработной платы, % 8.1 6.5 6.0 5.5 5.0 4.5 4.0 3.Сценарий 3 (темп роста реальной заработной платы равен темпам роста ВВП) Рост реальной заработной платы, % 8.1 5.5 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.Источник: Роскомстат, Министерство экономического развития и торговли, расчеты авторов.

2.35 Выбранная макроэкономическая методология основывается на предположении, что средние темпы роста составят 5% в период 2004-06 гг.29 и 4% - в 2004-2010 гг.

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 45 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.